《中国国家治理的制度逻辑:一个组织学研究》读后感

作者周雪光在中国进行十余年的田野调查基础上著成此书，通过一些作者在生活与工作中实际接触的政府行为来认识整个中国的国家治理逻辑。本书共分为三个单元十一章，其中包括两章导论和结语。前两单元主要讲述中央权威与地方权力的关系，第三单元则关注国家治理与民众逻辑之间的关系。

在自序中，作者谈到了存在于中国发展历程始终的一个矛盾，即一统体制与有效治理的矛盾。中国作为一个中央集权国家，在国家治理中依靠的是自中央到基层一个连贯、统一的官僚治理体系，“政令自中央出”很好地印证了这一点，与西方近现代代议制民主不同，中国官僚的权力来自于中央政府的节节分包，中央政府在政治、经济、文化、军事等各方面实施集中统一的政策指令，因此官僚组织制度和认同中央权威的观念制度是维系和延续一统体制的基本机制。但是，中央政府精力毕竟有限，无力事事亲为，在一个面积广阔的多民族国家，也不可能在全国各地推行完全一致的政策。于是，这就为地方权力的自主权行使提供了一定空间，地方政府在贯彻中央精神的前提下，在结合本地区、本部门具体形势的基础上，适当地变通执行政策，以更契合本地区实际，实现有效治理，这是受中央默许或者鼓励的。但这种灵活性在一定意义上也等同于对中央政策的偏离，具体如何认定就有赖于中央与地方关系的松紧程度，这就是一统体制和有效治理之间的矛盾。

第一单元是从静态意义上讲中国国家治理的制度设施以及三种治理机制。作者将马克斯·韦伯关于国家治理模式的思路概括为“合法性基础——权威类型——支配形式”的分析框架。首先，任何政权都必须具有一定的合法性基础，也应当论证自己的合法性基础。其次，不同的合法性基础会产生与之相对应的权威类型，韦伯提出了三个理想类型：传统权威、卡理斯玛权威和法理权威，传统权威是从传统习俗中获得的合法性，例如古代的嫡长子继承制，这种权威需要依靠血缘关系来传承。卡理斯玛权威来源于领袖的非凡禀赋，如中国历史上的农民起义，这种制度依靠领袖的超能获得民众的支持与追随，因此统治者只能通过不断地制定和实现宏伟目标来激励民众、维系统治。而法理权威则来自于社会大多数人的认可，这种往往与民主政体有关。伴随各种权威而产生的是配套的支配形式（政权组织形式），传统权威中的政权组织形式是家长制，政权机关在管理国家过程中扮演着一种家长的角色。卡理斯玛权威采用的政体是领袖制，它需要创造一种无所不知、无所不能的领袖作为政权合法性的基础。法理权威则采用的一种官僚制度，这种官僚制度不同与中国古代的官本位制度，官僚是一个褒义词，他们以公务作为一种普通的职业，或者以更通俗的话来讲，作为一种谋生手段。

作者认为中国的治理模式以法理为表、卡理斯玛为实，中国所采用的官僚制显著不同于韦伯所说的官僚制，西方官僚制更多的是强调政府官员依照规章从事公务活动，但中国的官员由于权力来自与上级机关的分配，因此是一种“向上负责制”甚至是“向直接上级负责制”，由此导致的一个尴尬境地是当上级命令与规章发生冲突时，规则常常会被搁置一边。

关于中国政府的治理模式，作者提出了控制权理论，他主张将行政治理中的控制权分为三类：目标设定、检查验收和激励分配的权力。中央政府作为委托方，享有目标设定和检查验收权力，地方政府作为承包方，享有激励分配权，负责具体工作的组织，而基层政府作为权力末端，仅负有执行工作的义务。中央政府通过设定具体目标和后期的检查验收来行使总的管理权力，而地方政府则主要考虑怎么落实具体目标设定，因此在运动的工作的前期，为了保证任务完成，承包方会通过层层加码的形式来确保目标实现，并通过制定考核标准来适当地激励、拉拢基层政府，在期末中央政府检查时，此时地方政府和基层政府是一种利益共同体关系，为了顺利通过中央政府的检查，他们会采取共谋的方式掩盖、解释被发现的问题。并且承包方为了更好地激励分配，可能会对上级政府认定的结果进行调整，调整下级政府的排名，这种行为有两个原因，一个是承包方比上级政府更了解基层政府的实际情况，二是为了帮助不达标下级完成目标，避免自己的利益受牵连。对此我有一个疑问，两级政府做出这种共谋行为难道不担心东窗事发吗？我的观点是承包方与基层政府属于利益共同体，共谋行为对双方整体都有利，没有人有动力去告发，其次委托方作为验收考核的一方，不关心基层政府之间的具体情况，因此承包方只要在本级认定结果范围内进行调整，不会受到上级的追查。

作者还谈到了中国两种治理机制，官僚按照规章制度行政的常规制和依照上级指示行动的运动式治理机制。作者认为中国这种常规制与运动式治理结合的机制来自于古代的治理方式，中国古代官僚体制虽然具有稳定的治理优势，但是随着官僚机构的日益壮大，处理事务的机制日益完善，不可避免会出现臃肿和与皇权分离的现象，这种弊端在皇帝看来是致命的，尤其是在重大政治事件中，庸散的体制在应对此类问题方面会尾大不掉。此时皇帝就会运用该政治事件开展动员，以此来为自己执政的合法性辩护。作者认为中国现行的治理机制也有这个特点，我们的党政系统是分离的，党务系统听命于最高层卡理斯玛权威的统一领导，没有具体的规章制度进行规制，党内发起的扫黑除恶、三严三实等教育实践活动就是一种典型的运动式治理机制，而行政官僚则依照规章行事，这可以概括为：党内人士红，政府人事专。这就是常规治理方式与运动式治理机制的结合。

第二单元作者则在动态意义上谈到政府在具体行为时的治理逻辑。在他看来，政府在处理公共事务时存在着谈判、拼凑和共谋行为。谈判的博弈要素包含信息的掌握程度、时间压力和可信性承诺（威胁），在后两者上，下级政府都处于劣势状态，委托方在安排具体任务时，如果超出了下级政府可执行的范围，下级政府往往会通过正式的文书与上级沟通，这种方式的优点在于比较正式且易用，但它只能适用一次，且沟通较为正式。此时处于劣势地位的下级政府会选择非正式的交流博弈，它以上下级官员的私人关系为基础，通过宴请、娱乐的方式沟通，这种沟通方式成本较大。如果前述两种方式都不能解决问题，下级官员可能会以懒政不作为的态度来逃避执行任务。

作者在自序中谈到政策统一性与治理灵活性之间存在着矛盾，政策越统一，与基层的实际差距就会越大，地方也就拥有更多的自治调整空间，如果上级的激励强度与实际工作不相符合，也就是无论如何都不可能完成工作时，下级政府就会在巨大压力下抱团取暖，形成共谋，官僚制度的非人格化意味着正规化，官僚们面临刚性压力会通过私人关系来软化硬性指标，例如不同地区之间可能会串通挪用对方指标，这种共谋是中性的，并无贬义之意。

作者认为基层政府在处理任务时面临三个官僚制逻辑的约束：完成任务（最重要）、政治联合体（共谋）与激励机制（依规行事），第三个逻辑是现代意义上官僚制逻辑，但对于中国的行政体制来说，完成上级交代的任务是他们最重要的事情，而与其他部门进行合作是完成任务的重要方式，因此前两者易与激励机制产生矛盾，由于多重逻辑压力的轻重缓急变化，基层政府可能会选择抛弃规则，为了完成目标任务而拼凑应对。

一般的预算约束是指下级政府的收支应当严格按照预算指标，上级政府会依据该指标对下级政府进行管理约束，但在中国，政府承担了太多的职责，在具体落实时很容易超出目标，为了实现计划目标同时又不违反预算指标，只能向下级政府谋求突破，这被称为逆向软预算约束，这种约束表现为征收苛捐杂税或者利用政治压力向迫使企业捐款，产生这种现象的原因在于在我们的激励体制中，政府官员为了在3-5年任期内取得政绩以升迁只能追求短期政绩，此时就必须突破预算限制来实现各种宏大目标，而突破预算约束所带来的不良影响必须经过一定时期才能表现出来，于是官员可以借着此空档期大手花钱而不必考虑后果。

第三单元作者讲的是国家逻辑在具体运行过程中，与社会逻辑（民间）发生碰撞的表现与后果。作者通过“村村通”工程、村长选举和无组织的集体活动三个具体实例来阐述国家逻辑与民间逻辑的关系。作者以“村村通”工程为例论证集体债务是怎么形成的，政府提出某一项工程，这项工程的初衷是好的，但建设成本可能很高，于是基层政府就与村组织协商沟通，由集体承担一部分成本，政府承担一部分成本，但由于中国传统官僚制中政府的强势地位，村集体议价空间很小，往往需要承担大部分的成本，这些成本可能超出集体的承受能力，此时乡村逻辑的作用就发挥出来了，村集体会动员他一切能够动员的力量为工程建设筹集资金，他们在筹备过程中丝毫不会考虑如何偿还这笔社会资金，待项目完成之时，政府因为任务的完成会全身而退，而偿还债务的责任就落到了集体的头上，这就是集体债务的产生过程。一项工程的完成，往往会导致政府与地方之间的矛盾加剧，社会关系遭到严重破坏，这一事例表现了国家逻辑对民间逻辑的损害。

在村庄村委会与村支部的选举过程中，共有三种逻辑，一个是国家的逻辑，这一逻辑表现为选举制度本身反映了中央各部门之间的矛盾关系，由于不同部门指定的政策落实要求不同，例如生态环境部制定的规章与地方的直接联系不强，而对于计划生育、疫情防控等工作就需要对地方强势管理。选举制度的本质在于赋予村民当家作主的权利，这一点强调了村民的自主性，是政府让权的体现，而正如上述观点，不同部门对于地方的强制性要求不同，所以在具体制定政策方面，会对村庄选举制度产生正面或负面的影响。第二个逻辑是官僚制逻辑，地方官对于选举制度的态度取决于多重政策目标的收益与成本。第三个逻辑是乡村的逻辑，表现为宗族观念的存在使得不同村庄、同一村庄不同时期的选举存在差异性。在上述逻辑的综合影响下，在选举制度刚出台的时期，由于村民还没有适应从无选举权到享有选举权的身份转变，因此地方政府表现出对选举的强势干预，他们会提出自己的候选人，以便于在落实具体工作时能够获得这些候选人的支持，此时村民表现出配合的态度。而随着村民当家意识的逐步觉醒和与地方政府之间的矛盾加剧，他们会通过行使选举权来表达自己的意见，所以在选举制度进一步发展后，选举过程更加强调程序公正，因为政府此时无法参杂自身利益，只能起着维持秩序的作用。

作者最后还强调由于政府直接将底层村民纳入了治理体系，这容易导致两者之间的利益发生冲突，在集体主义熏陶之下的人们会出现同质化的趋势，因此人们之间虽然没有共同利益，但由于同质化的特点，可能会做出无组织的集体行为。

看完整本书下来，我深深佩服作者为学术奋斗的毅力和敏锐的洞察力，作者扎根在基层十年之久，通过调查当地政府之间、政府与民间打交道的逻辑管中窥豹，分析出了中国治理逻辑，用以解答为何中华文明绵延五千年而不绝，个中原因就在于对一统体制与有效治理之间的矛盾的弹性规制，这本书还提出了我们的官僚体制内存在的一些有待解决的问题。当然，本书作为分析类著作，并没有直接提出相关的解决办法，这有待于社会学学者的进一步探讨。