美国是一个独特的国家。然而大多数人对于美国的认识，除了书本及新闻媒体之外，一般缺乏其他的来源。我们所有关于美国的看法很多介于两个极端：或者说美国是世界警察和超级霸主，或者说我们熟知的“三权分立”、多党竞争的民主现象。当然有一点不可否认，美国是世界上最发达的国家和最大经济实体，无论是世界经济走势还是科学和管理技术发展，美国都有着举足轻重的地位。真实的美国究竟是怎么样的呢？美国的政府是怎么在履行公共管理的职能的呢？我们可以从中学到什么，借鉴哪些好的理念和做法呢？或许亲历远胜于听闻和书本的理论。

在 2009 年末的平安夜，美国参议院终于通过了一项可能是近 40 年来最重要的法案，这就是争论已久的医疗改革法案。之前，美国众议院也已经通过了一个类似的法案。奥巴马总统提出的这项医疗改革，目的是“为所有美国人提供付得起、高质量的医疗保健，缓解医疗保健支出的增长”。既然是一项这么好的改革，为什么会引起广泛的争议和指责，并且在最终提交投票前步履维艰呢？

这里其实隐藏了一个重要的美国的行政理念：有限政府。

一、有限政府：权力与责任

在美国，“有限政府”其实有两重含义。

其一，“有限”是指政府，特别是美国联邦政府拥有的权力有限，在行政过程中不能过多地干预各州和个人自由。这种对权力限制的理念源于美国建国的历史。美国《独立宣言》一开始就强调，“政府……经被统治人同意获得被授予的权力（ Just Power ）”。在经历了长期的被殖民统治之后，刚刚独立的美国 13 个州害怕 欧洲 君主制集权式的权力，所以对新组成的联邦国家同样心存猜忌。在经过几年的争论后， 1788 年美国第一部《宪法》中对联邦政府的权力有这样表述，“联邦政府的权力是由 13 个州授予的，但仅限于宪法中列举的权力。任何未经特别授予的权力属于各州和人民。”这些“列举的权力”，主要是与“战争、和平、谈判和外贸”有关。这意味着联邦政府不能行使宪法未授权的权力。

由此可见，美国联邦政府只是一个拥有有限授权的政府。这是美国政治独特的一面，也是美国人建立政府的基本要求，是政府在行使有限的权力时要保证个人的权力不被剥夺。再回到美国的医疗改革，目前美国的医疗保险主要以私人保险公司运作为主，国家仅对老人、儿童等特殊群体进行补助。美国是当今唯一一个没有实现全民医保的发达国家。因此，新的医改将以政府为主导，对公司和个人参保具有一定的强制性，并通过提高薪金税、增加额外收费来满足政府医疗保险支出。恰恰是这一点致使这次医改屡遭质疑。争论的焦点在于政府在多大程度上参与医疗保险。根据 2009 年的一项民意调查显示，虽然 58% 的美国人支持这一项能使国民获得更广泛的医疗保障的改革，但超过半数的人反对政府单独主导的医疗保险。我接触了不少美国人，在谈论医改的时候，他们都表示不希望政府参与医疗保险运作。

“参不参加保险和我选择什么公司是我个人的事，政府不能强制。”一个美国人对我说。这是美国人对政府有限权力概念的一个缩影。

其次，有限政府的另一个含义是政府职能的有限。中国传统意义上的政府似乎是可以包办一切，从经济、文化、社会事务管理。美国人却天生拒绝国有化，这与欧洲国家的理念也差距很大。除了涉及外交、外贸、公共安全等职能外，美国很少有在经济部门国有化或者政府直接干预经济的情况。在这次金融风暴中，美国政府要接手倒闭的银行和公司，引起了民众的极大反对。

在推行自由市场经济的这个国度，政府宁愿把经济事务交给私人部门去做，并通过政府的法律去规制私人部门行为。虽然政府意识到市场有失灵的危险，但美国政府只是在适当的时候以项目融资者和经济行为的规制者身份参与经济事务，促进经济发展。我们不妨以美国政府预算来看其职能。

根据美国联邦政府 2010 财年的预算，总的支出达 3.72 万亿美元。其中：国防、社会保障、收入保障、医疗补助四项最大的支出占总支出的 69.44% ，其次是健康、债务利息、教育、老兵事务等十几项开支。所列的支出项目很少有与经济直接有关的。从州和地方政府来看， 2010 财年最主要的支出是教育支出，占整个预算的 29.1% ，其次是医疗保障，占 16.7% 。预算的数字证明了美国政府的主要职能是增强社会福利和保障，强化国家安全，普及国家教育。

美国对于经济发展似乎是没有一个统筹的政策体系，对于政府来说，政策就是资金。所以美国政府有很多资助的项目来解决一些特殊的需要。如以前政府对于农业的补助、美国西南部的税收政策和基础设施建设补助、 80 年代美国钢铁工业的关税和配额保护，以及现在的对制造业和银行的注资。

二、政府的扩张

虽然美国政府是一个“有限”政府，它受到历史传统和政治体制的制约，然而并不是政府就始终在谨小慎微中行使管理职能。美国的联邦制给联邦政府的扩张带来了很大的限制，但在国家管理过程中，由于形势和需求的变化，政府也在悄悄地逐步扩张权力。

在美国成立之初，联邦政府的规模小得可怜，大概只有四五个部门，包括财政部、国务院、战争部、海军部以及司法部。在二百多年来，美国联邦政府的规模随着社会事务和国家管理的需要逐步扩大。美国政府在两个时期得到了突破性的扩张：一是十九世纪三十年代的大萧条时期，当时为刺激经济，罗斯福总统实行新政，联邦政府建立了很多新的机构并实施了大规模的经济扩张政策。二是在六、七十年代，美国掀起了消费、健康和安全以及环境保护运动，迫使政府在这些方面加强管理。美国政府的扩张可以从几个方面来看。

一是政府收支占 GDP 比重的提高。根据历史数据显示，美国政府的财政总支出（含联邦政府和州及地方政府）占 GDP 的比重 1900 年为 6.89% ，而到 2010 年则提高到 44.43% （图 1 ）。其中：联邦政府的支出从 2.37% 提高到 22.87% 。这一比重的提高凸显了美国政府在经济运行中的日见增长作用。

二是美国政府机构和雇员的增长。美国各级政府雇员的数量同样一直在增长。 1962 年美国全部政府雇员为 906.5 万人（不含军队），而到 2007 年，这一数字达到了惊人的 2223.7 万人，增长了 1.45 倍 ( 图 2) 。然而有趣的是，造成增长的原因全部是由于地方政府雇员的增长，而这一时期联邦政府雇员的人数却基本持平。

三是政府经济干预的加强。如果说政府收支和雇员人数只是说明了政府规模的扩大，那么日益强化的政府对经济的干预却是实质上的政府扩张。从罗斯福新政开始至今，美国联邦政府成立了 100 多个管理机构，管理领域覆盖了从贸易到通讯等各行业。其实在美国历史上，政府始终在干预和自由市场两端摇摆，自由派和保守派一直争论不休。但是无论如何，不同时期的价值取向都有侧重。在这次金融危机中，政府出手扶持通用等大公司及一些金融机构，虽然反对者众多，但也实是无奈之举。

由此可以看出，美国政府在进行公共管理中，既有强化干预的地方，同时又竭力融入市场机制，推进市场化改革，促使政府管理提升效率。■

（作者单位：省厅财政处）