原标题：【城市更新】城市更新中基础教育设施空间配给研究——《深圳市罗湖区笋岗片区教育资源梳理与布局》的规划实践 | 上海城市规划

深圳市罗湖区已经进入建设用地零增长的阶段，城市更新成为拓展城市发展空间的主要手段，而如何落实公共教育资源成为城市更新中的核心问题。本文结合深圳市罗湖区笋岗片区的规划实践，分析城市更新规划中政府和开发主体之间为落实基础教育设施的博弈过程。通过对本次规划实践进行回顾与总结，探讨了如何让公共教育需求在城市更新背景下成为政府行政审批中的基本底线的规划方法。

1 笋岗实践：基础教育设施的更新统筹

1.1 笋岗片区城市更新面临的现实挑战

本次笋岗片区教育设施更新统筹涉及罗湖区笋岗街道4 km²的行政范围。笋岗片区早期功能以物流、商贸和工业为主，随着片区转型升级发展，笋岗从城市边缘商贸物流园区逐步跃变为城市高端商务中心区。 笋岗片区通过大规模城市更新向综合城区转变，面临着综合服务功能提升与空间品质改善，其中通过更新补充和完善基础教育设施是重要目标。

笋岗现状（商贸物流园区）及规划（城市商务中心区）

笋岗片区在建、已批和拟定的11个更新项目以工改项目为主，会带来明显的居住人口增量。由于超前超快的大规模更新，新增大量居住人口在近中期引发公共服务设施缺口。

笋岗片区更新单元新增人口

持续增加的学位需求亟需通过扩大有效供给，提高教育设施供给结构，以提高应对需求变化的适应性和灵活性。2016年以来，深圳市政府强化了对于笋岗—清水河等城市重点更新地区的统筹和引导作用，对分散开发的市场行为提出更加刚性的公共配套设施建设要求。为实现上述目标，深圳市规划局委托开展了本次《笋岗片区教育资源梳理与统筹布局研究》。

1.2 基础教育设施更新统筹规划的范围和层次

鉴于基础教育设施的学区服务特征，本次规划研究以笋岗片区的中小学学区为统筹范围。在现状罗湖区学位供应普遍不足的情况下，学位紧张片区的学生分流到跨片区设施充足的地区，内部的学位矛盾通过外部设施解决。教育环境和条件的完善包括学生享有在合理服务半径内接受教育的权利，故本次规划研究的前提是笋岗街道内的教育用地缺口在片区内解决，尽可能不依赖范围外用地。

本次规划属于深圳城市更新体系中中观层面的更新统筹规划，主要发挥对城市更新单元的统筹作用。同期开展的《罗湖区“十三五”中小学布局规划》则是罗湖区在全区层面统筹规划，两者具有全区总体与重点片区协调关系。多个规划建立起了罗湖全区中小学统筹—笋岗重点片区基础教育设施更新统筹—城市更新单元规划中小学公共配套的传导机制，最后将通过法定图则（深圳的控制性详细规划）和相关规划实施政策，实现对全区基础教育设施配置的调整。

深圳城市更新与法定规划的关系

1.3 基础教育设施更新统筹的时效

大都市中心城区实施城市更新，面临着复杂的利益冲突和结果的不确定性。如何贯彻城市整体和长远发展的目标，维护公共利益和社会公平，是实施中心城区城市更新总体规划的重要挑战。笋岗片区基础教育设施的统筹时效以远期为目标，其学位需求即包括现状的学位缺口、近中期城市更新带来的新增需求以及远期进一步更新的学位需求。

笋岗—清水河片区作为罗湖重点更新片区编制了笋岗—清水河城市发展单元规划大纲（简称“笋清大纲”），而笋岗片区的法定图则编制时间较早，笋清大纲在片区更新的工作过程中具有实际的指导性。笋清大纲作为片区的上位统筹，对整个片区远期更新的上限做出了限制，也为核定远期公共服务设施的配置量提供了依据。

2 基础教育设施更新统筹的博弈焦点

由于市场的逐利特性，对开发主体利益获得具有决定作用的拆迁范围、容积率、公共配套设施等内容成为规划博弈的焦点。这些“规划指标”可以衡量规划博弈和协商的结果是否达到经济、社会和环境的综合平衡。从本次规划所代表的政府及公共利益立场，与市场主体博弈的焦点在于配套学校的规模以及空间布局方案。

2.1 学校配置规模——存量地区的中小学建设标准探讨

存量地区的学校配置需要通过与城市更新单元有效捆绑，由于更新单元主体对公共服务设施的贡献具有市场敏感性，规划研究需要在市场和公共利益之间平衡核定合理的配置标准。决定学校配置标准的关键要素包括“学生千人指标”和“学校单体规模”。深圳市已经在地方城市规划标准与准则中有了明确的规定。

在城市更新背景下，学校建设用地具有不可逆性和日益稀缺的特征，学校规模的大小要同时兼顾规划的可实施性和教学活动的可持续性。鉴于深圳的学校建设标准偏低，而教育空间多样化的需求日益增加，为保障学校可持续、多元化发展，规划研究建议对学校用地按照深标的中高值配置。政府需在学校单体规模上加强与更新主体的协商和博弈，保证学校建设的底线。

2.2 学校空间方案——基于协商规划的教育设施布局

根据学位总量需求进行各学校空间布局具有多方案性，同时也是规划研究推敲的重点。规划研究通过相关规划解读、更新单元贡献条件评估等综合方式确立了最具有实施性的方案，同时为应对更新条件的变化而保留了规划的弹性。

2.2.1 基于笋岗片区多轮规划的学校用地识别

通过梳理法定图则的实施历程可以发现，在多轮法定规划中规定的增设学校用地均未能落实，主要原因在于现状土地产权分散，以市场为主体的更新缺乏实施教育设施建设的动力。笋岗片区现阶段更新速度加快，具备更新条件的地块特别是工业、物流地块基本都有更新市场主体介入，为学校用地的落实创造了新的条件。多轮规划对学校布局的思考提供了本次规划研究学校布局的基础，通过多个规划之间学校布局的差异和共性总结，识别学位用地的方案基础。

法定图则规划学校用地

笋岗—清水河发展单元大纲规划学校用地

2.2.2 基于更新单元用地条件的潜力地块判断

通过梳理笋岗片区在建、已批和计划的11个更新单元的新增居住人口数、更新单元用地面积和配套建设情况等，根据多增加多贡献的原则，本次规划识别了规划新建学校的潜力地块，并且通过与更新单元开发主体反复沟通与协商，确保这些更新单元具有实施教育设施建设的意愿与条件。

笋岗片区更新单元分布图

2.2.3 基于可实施性的学校用地调整

回顾笋岗片区历版规划，其中法定图则21-01地块规划的学校一直难以落实。究其原因在于地块现状产权归属企业，多年来难以回收。该地块目前被列入计划更新单元，具有更新改造的基础。但是按照原法定图则规划，21-01地块的中学用地的用地面积为20 723.3 m 2 ，占据了更新单元范围可建设用地面积的60%，贡献用地压力远超过市场可平衡收益的水平，因此市场实施更新改造的动力不足。为了激励市场主体在更新单元中落实学校建设，规划建议适当降低21-01地块的学校用地贡献规模，转而在其他地块中落实不足的配套设施部分。

笋岗片区学校规划布局图

3 更新统筹的实施政策与建议

规划还对未来城市更新的体制机制建设提出了相关建议。

（1）细化城市更新规划中教育设施建设时序的捆绑要求。 建议教育部门应根据阶段性新增学位情况，对规划提出前置性要求，与规划部门协同落实学校与更新开发同期建设甚至提前建设的捆绑细节。

（2）制定小项目和无贡献项目的教育设施需求量化考核。 建议根据小项目和教育设施方面无贡献项目的新增居住面积和商务公寓面积比例制定公共教育基金，用于片区内教育用地储备和建设等，实现零星项目合理建设的量化标准。

（3）与大数据的结合建立学位预测平台，建立与教育需求挂钩的预警机制。 建议教育部门应与织网工程大数据等平台建立合作，形成适龄青少年分布图，对学位数量和空间的需求进行统计。在利于教育部门学位预测和安排的同时，如果学位大数据超出教育设施负荷的警戒线，则严禁建设高容积率的开发项目，或者推迟住房销售。根据周边学校的现有容量和改造后的容量，综合考虑零星项目建设规模和开发方向。

城市更新中落实公共服务配套设施，一直是政府和市场主体博弈的焦点，而其中基础教育设施又是最受社会关注的焦点。基础教育设施要在更新中成功落地需要多主体多方面的配合，包括教育部门的预判和推动、规划和更新部门的高效统筹、市场的紧密配合以及公众的广泛参与，这是一个环环相扣的过程。

在这个过程中，基于远期预留的总量评估、基于存量地区适度的学校规模和基于可实施性的学校空间方案是规划应重点统筹考量的因素。

同时，教育配套设施要基于地区更新的整体目标调整规模和方案，而基础教育设施的承载能力应该成为规划城市更新后土地开发容量的底线。地区基础教育设施资源的配置与地区城市更新应始终保持相互呼应和动态平衡。

详情请关注《上海城市规划》2017年第5期《城市更新中基础教育设施空间配给研究——〈深圳市罗湖区笋岗片区教育资源梳理与布局〉的规划实践》，作者：傅一程、吕晓蓓，中国城市规划设计研究院深圳分院。

中国科技核心期刊、中国学术期刊网络出版总库全文收录、《中国学术期刊影响因子年报》统计源期刊、万方数据——数字化期刊群全文收录、中国核心期刊（遴选）数据库全文收录、美国《乌利希期刊指南》（Ulrich's Periodicals Directory）收录期刊、中国人文社会科学引文数据库来源期刊 返回搜狐，查看更多

责任编辑：

声明：该文观点仅代表作者本人，搜狐号系信息发布平台，搜狐仅提供信息存储空间服务。