《中华人民共和国非物质文化遗产法》解读

《中华人民共和国非物质文化遗产法》是继《中华人民共和国文物保护法》之后又一部文化领域的重要法律,其颁布实施对中国文化建设具有里程碑意义,标志着我国非物质文化遗产保护事业进入依法保护的新阶段,也标志着中国社会在文化自觉和文化发展理念方面的重大推进。这部凝结当代文化实践经验、体现当代文化认识成果的文化法律 出台一年了，它对继承和弘扬中华民族优秀传统文化、增强民族凝聚力和创造力，推动文化的大发展大繁荣产生了重大而深远的影响，我们回过头来看看这部法律的立法背景、意义等等，加深了解，以便于在实际工作中正确运用。

一、《非遗法》立法背景

中国的非物质文化遗产保护立法工作始于1998年，当时，全国人大教科文卫委员会在对云南、四川、贵州、重庆、广西等地的民间艺术之乡、传统工艺、民间艺术现状深入调研后，向文化部提出了研究起草民族民间传统文化保护法的建议。2002年8月，文化部经过反复论证研究，向全国人大教科文卫委员会报送了民族民间文化保护法的建议稿。2003年10月，联合国教科文组织通过了《保护非物质文化遗产公约》，从此，非物质文化遗产这一概念逐渐取代民族民间文化的传统概念。2004年8月，全国人大常委会批准加入了《保护非物质文化遗产公约》。为了更好地与国际公约接轨，全国人大教科文卫委员会成立民族民间传统文化保护立法专门小组，决定由文化部牵头，组织有关方面的力量，在总结实践经验、广泛调查研究的基础上，起草了《中华人民共和国非物质文化遗产保护法(草案送审稿)》，并于2006年9月报请国务院审议。2010年6月，温家宝总理主持召开国务院第115次常务会议，讨论通过了《中华人民共和国非物质文化遗产法(草案)》，并提请全国人大常务委员会审议。今年2月23日，十一届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国非物质文化遗产法(草案)》进行第三次审议；2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议表决通过了《中华人民共和国非物质文化遗产法》。

二、《非遗法》立法意义

《非遗法》是中国特色社会主义政治、经济、社会、文化四位一体战略布局中颁布的一部重要法律。它完善了中国特色社会主义法律体系，加强文化立法的重要步骤。文化领域的法律法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是全面实施“依法治国”的具体体现，在文化建设中具基础性和全局性的作用。改革开放30多年来，我国文化立法取得了很大进展，初步形成了覆盖文化遗产保护、知识产权保护、公共文化服务、文化市场管理等全方位的法规体系。但总体上看，文化建设的法律层级还较低，体系还很不完善。《非遗法》是继《文物保护法》颁布近30年来，文化领域的又一部重要法律，不仅提升了文化立法的层次和水平，而且丰富了我国法律体系的内容，在文化建设立法中具有里程碑的意义。

《非遗法》的出台为加强非物质文化遗产保护工作提供坚实保障。随着非物质文化遗产保护工作的逐步深入，社会各界都认识到，保护非物质文化遗产是一项长期而艰巨的任务，需要法律、科技、行政和财政各项措施环环相扣，持续不断。随着工作实践的深入，近些年来各地颁布了一些地方性保护法规，但在整个国家层面的立法仍是空白。《非遗法》的出台，将党中央关于文化遗产保护的方针政策上升为国家意志，将非物质文化遗产保护的有效经验上升为法律制度，将各级政府部门保护非物质文化遗产的职责上升为法律责任，为非物质文化遗产保护政策的长期实施和有效运行提供了坚实保障。

此外，《非遗法》的出台是我国履行国际公约义务的重要体现。我国是制定《保护非物质文化遗产公约》的重要发起国，并两次当选保护非物质文化遗产政府间委员会委员国。以法律的形式保护本国非物质文化遗产，是《保护非物质文化遗产公约》赋予缔约国的重要职责。作为一个负责任的大国，中国有责任、也有义务，为推进国际社会的非物质文化遗产保护作出努力。在充分吸收国际公约精神的基础上，结合我国非物质文化遗产的保护实践制定《非遗法》，这是我国全面履行国际公约义务的体现，彰显了我国维护人类文化多样性的决心和努力，是我国为促进世界非物质文化遗产保护、维护人类文化多样性作出的积极贡献。

三、《非遗法》的亮点

亮点一：立法保护非遗“传承人”并引入退出机制

《非遗法》明确提出了认定非遗传承人这一角色，并引入了传承人退出机制，非物质文化遗产法对代表性传承人的审定、保护及应当履行的义务作了明确规定。同时还规定，非物质文化遗产传承人不认真履行传承和培养后继人才等义务的，文化主管部门可以取消其代表性传承人资格，重新认定该项目的代表性传承人。

非物质文化遗产保护工作中，最核心的是对传承人的保护。《非遗法》中，明确要求县级以上人民政府文化主管部门支持非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人开展传承、传播活动。

另外，从2011年开始，国家对非遗传承人的补贴将从8000元增至每年1万元，用于补助传承人开展展演展示、资料整理、学术交流、带徒授艺等传承活动和生活。“十二五”期间，扶持力度还将加大。

对于传承人的“退出机制”，立法专家认为“它可以敦促传承人积极履行传承义务。毕竟传承人是得到国家和地方的扶持和资助的，其所掌握的非遗知识已经不是其私有财产，是中华民族文化的有机组成部分，如果其不愿意或无力传承，当然应该取消其资格，而由其他更愿意或有能力传承的人员来取代。”

亮点二：规范非遗“重申报轻保护”现象 引入非遗退出机制

近年来，国内非物质文化遗产“重申报、轻保护”的现象十分突出，诸如各地争抢名人故里的新闻屡见不鲜。针对当前一些地方重申报、重开发，轻保护、轻管理，保护措施不落实，非遗法规定，对体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产采取传承、传播等措施予以保护。

此前，文化部曾表示，在今后的国家级名录项目评审中，将进一步严格把关，对申报热降温，把保护的实事做实并定期组织评估检查，并建立非物质文化遗产国家级名录的“退出制度”，对不再符合国家级名录标准的将予以除名，并追究相关责任。

亮点三：对非遗保护不力的依法追究主管部门及责任人

《非遗法》明确指出了非遗保护的主管部门及其承担的责任。根据非遗法规定，国务院文化主管部门负责全国非物质文化遗产的保护、保存工作；县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内非物质文化遗产的保护、保存工作。

而对于主管部门或责任人对于非遗保护不力的，非遗法也明确了其法律责任。《非遗法》中规定，文化主管部门和其他有关部门的工作人员在非物质文化遗产保护、保存工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；文化主管部门和其他有关部门的工作人员进行非物质文化遗产调查时侵犯调查对象风俗习惯，造成严重后果的，依法给予处分。

亮点四：立法为非遗提供财政保障

《非遗法》规定，县级以上人民政府应当将非物质文化遗产保护、保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并将保护、保存经费列入本级财政预算。国家扶持民族地区、边远地区、贫困地区的非物质文化遗产保护、保存工作。此次实施的《非遗法》，首次明确“县级以上人民政府应当将非遗保护、保存工作列入本级国民经济和社会发展规划，并将保护、保存经费列入本级财政预算”，这一条非常重要，为开展非遗普查、申报、传承活动提供了强有力的财政保障。

四、 准确把握精神实质，正确理解相关内容

（一） 准确把握精神实质

《非遗法》明确了继承和弘扬中华民族优秀传统文化“一个目标”：“继承和弘扬中华民族优秀传统文化，促进社会主义精神文明建设，加强非物质文化遗产保护、保存工作”。这一目标，过去主要体现在党和国家的政策文件中，现在以法律的形式得到确认。为了进一步体现这一目标，《非遗法》从不同角度进行了制度设计：一是在调整范围上，对保护对象进行了明确界定。二是在法律性质上，定位于行政保护为主。三是在保护措施上，实行区别保护，确认国家采取认定、记录、建档等措施保存各类非物质文化遗产，采取传承、传播等方式保护具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产。

《非遗法》提出了指导非物质文化遗产保护工作的“两大原则”：一是保护非物质文化遗产，应当注重其真实性、整体性和传承性。二是保护非物质文化遗产应当有利于增强中华民族的文化认同，有利于维护国家统一和民族团结，有利于促进社会和谐和可持续发展。这两大原则是我国非物质文化遗产保护经验的高度凝炼和总结，是我们在保护实践中遵循非物质文化遗产传承、衍变规律，处理好有关民族、宗教问题以及传统文化中的精华与糟粕等问题的重要指针。

《非遗法》规定了非物质文化遗产保护的“三项制度”，分别是调查制度、代表性项目名录制度、传承与传播制度：非物质文化遗产调查是保护工作的基础，本法对县级以上人民政府、各有关部门、公民、法人和其他组织的调查以及境外组织或个人在我国境内的调查分别做出了规定；建立非物质文化遗产代表性项目名录，是为了集中有限的资源，对体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产项目制定保护规划，进行重点保护，并明确了建立名录的程序规范和保护要求；非物质文化遗产的传承与传播，既包括对代表性传承人的认定和扶持，也包括各级人民政府、有关部门及学校、新闻媒体、公共文化机构等在非物质文化遗产宣传、教育、传播方面的重要责任。另外，国家鼓励和支持合理利用非物质文化遗产代表性项目开发具有地方、民族特色和市场潜力的文化产品和文化服务。

（二）对几个问题的理解

一是关于非物质文化遗产的保护和保存。《非遗法》立法过程中，大家对非物质文化遗产保护和保存的内涵和关系进行了广泛的探讨甚至是激烈的争论。目前出台的《非遗法》分为“保存”和“保护”两个层面，是考虑到在我国语境中，“保护”更具有积极的意义，不能完全照搬联合国教科文组织的提法。同时，我国非物质文化遗产种类繁多、性质各异，有的民俗和民间信仰活动或多或少含有一些与时代发展不相符合的因素，需要在认真甄别的基础上，针对不同的情况采取相应措施。

非物质文化遗产保护工作开展以来，社会上一直存在有可能保护一些消极的、负面文化的担忧。本法将“保护”与“保存”区别开来。对于本法界定范围的所有非物质文化遗产，采取认定、记录、建档等措施，通过影像资料、书面资料作为历史的记忆保存下来，以便研究和展示；而对那些体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产，采取积极有效的措施，包括将其列入名录、建立传承传播机制进行保护和弘扬。

二是关于如何看待非物质文化遗产整体性保护。《非遗法》明确提出了对非物质文化遗产项目集中、特色鲜明、形式和内涵保持完整的特定区域，实行区域性整体保护。自2007年以来，我们通过对非物质文化遗产区域性整体保护的探索和实践，开展了国家级文化生态保护实验区建设，并根据国家“十一五”文化发展纲要的要求，相继设立了11个国家级文化生态保护实验区，并初步总结出文化生态保护的工作原则和措施，出台了指导性意见。

但总体而言，区域性整体保护方式是我们开展非物质文化遗产保护工作的一种探索和创新，可借鉴的国内外经验较少，文化生态保护区的保护内容、保护方式、管理模式以及非物质文化遗产保护同区内各项建设事业的相互关系等需要作深入探索。今后我们要进一步出台相关规章，防止文化生态保护区变成一般意义上的经济开发区。

三是关于如何对待使用非物质文化遗产涉及的知识产权保护。《非遗法》是一部行政法，主要规范行政部门的行为，而知识产权属于民事范畴，不是这部法律所能完全涵盖的。同时，非物质文化遗产保护涉及的知识产权问题非常复杂，特别是许多非物质文化遗产的原创权属关系不是很明确，谁是权利主体有时难以确定，这些问题具有相当的复杂性，学术界对此也有不同看法。但考虑到非物质文化遗产使用会涉及到知识产权问题，《非遗法》对此作了衔接性规定，“使用非物质文化遗产涉及知识产权的，适用有关法律、行政法规的规定”。

（三）须掌握的有关问答题

1.什么是文化遗产？
答：（1）文物：从历史、艺术或科学角度看具有突出的普遍价值的建筑物、碑雕和碑画、具有考古性质成份或结构、铭文、窟洞以及联合体；
（2）建筑群：从历史、艺术或科学角度看，在建筑式样、分布均匀或与环境景色结合方面，具有突出的普遍价值的单立或连接的建筑群；
（3）遗址：从历史、审美、人种学成人类学角度看具有突出普遍价值的人类工程或自然与人工联合工程以及考古地址等地方。
2.什么是非物质文化遗产？
答：“非物质文化遗产”指被各群体、团体、有时为个人视为其文化遗产的各种实践、表演、表现形式、知识和技能及其有关的工具、实物、工艺品和文化场所。
3.什么是自然遗产？
答：（1）从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；
（2）从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划为受威胁的动物和植物生态区；
（3）从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。
4.我国政府哪一年正式加入了联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》？
答：2004年8月，我国政府经全国人大常务委员会批准，正式加入了联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》，成为全球批准为数不多加入该公约的国家之一。
5.非物质文化遗产包括哪些内容？
答：非物质文化遗产包括：
（1）口头传说和表述，包括作为非物质文化遗产媒介的语言；
（2）表演艺术；
（3）社会风俗、礼仪、节庆；
（4）有关自然界和宇宙的知识和实践；
（5）传统的手工艺技能。
6.非物质文化遗产的共同特征是什么？
答：非物质性特征，生态性特征和“活态”性特征。
7.非物质文化遗产保护的指导方针是什么？
答：保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展。
8.非物质文化遗产保护应遵循的基本原则是什么？
答：生命性原则，整体性原则，人本性原则和创新性原则。
9.非物质文化遗产保护的工作原则是什么？
答：政府主导、社会参与，明确职责、形成合力；
长远规划、分布实施，点面结合、讲求实效。
10.非物质文化遗产保护的工作目标是什么？
答：通过全社会的努力，逐步建立起比较完备的、有中国特色的非物质文化遗产保护制度，使中国珍贵、濒危并具有历史、文化和科学价值的非物质文化遗产得到有效保护，并得以传承和发扬。
11.非物质文化遗产保护的工作措施是什么？
答：（1）开展普查，用现代化手段真实、系统、全面地记录非物质文化遗产，建立档案和数据库；
（2）制定标准，科学认定，建立国家级和省、市、县级非物质文化遗产代表作名录体系；
（3）加强非物质文化遗产的研究、认定、保存和传播工作；建立科学有效的非物质文化遗产传承机制，探索动态整体性保护方式；
（4）发挥政府主导作用，建立协调有效的保护工作领导机制、专家咨询机制和检查监督制度；
（5）将非物质文化遗产保护工作纳入国民经济和社会发展整体规划，加强相关法律法规的建设；
（6）不断加大非物质文化遗产保护工作的经费投入，大力培养专门人才；
（7）积极开展对非物质文化遗产的传播、教学和宣传展示，提高全社会的保护意识。
12.如何积极推进非物质文化遗产保护工作？
答：（1）开展非物质文化遗产普查工作；
（2）制定非物质文化遗产保护规划；
（3）抢救珍贵非物质文化遗产；
（4）建立非物质文化遗产名录体系；
（5）加强少数民族文化遗产和文化生态区的保护。
13.当前文化遗产保护还存在哪些问题？
答：（1）一些依靠口传身授方式加以承传的文化遗产正在不断消失；许多传统技艺濒临消亡；大量珍贵实物与资料遭到毁弃或流失境外；随意滥用、过度开发文化遗产的现象时有发生。
（2）法律法规建设的步伐不能及时跟上非物质文化遗产保护工作的需要，中国非物质文化遗产还缺乏相关法律的保护；管理尚不健全，保护工作还缺乏制度要求、保护标准和目标管理。收集、整理、调查、记录、建档、展示、利用、人员培养等工作相当薄弱，保护管理资金和人员不足的困难普遍存在。
（3）一些地方非物质文化遗产保护意识淡薄，重申报、重开发，轻保护、轻管理的现象比较普遍；少数地方对非物质文化遗产进行超负荷利用和破坏性开发，存在商业化、人工化和城镇化倾向，甚至借继承创新之名随意篡改民俗艺术，极大地损害了非物质文化遗产的原真性。
14.文化遗产保护有哪些国际公约？
答：（1）《经济、社会、文化权利国际公约》（ 1966年12月16日第二十一届联合国大会第2200Ａ号决议通过）；
（2）《保护世界文化和自然遗产公约》（联合国教育、科学及文化组织大会第十七届会议于1972年11月16日在巴黎通过）；
（3）《保护非物质文化遗产公约》（联合国教育、科学及文化组织第三十二届会议于2003年10月17日在巴黎通过正式通过）。
15.《保护世界文化和自然遗产公约》规定，属于哪些文物类内容之一者，可列为文化遗产？
答：从历史、艺术或科学角度看，具有突出、普遍价值的建筑物、雕刻和绘画，具有考古意义的成分或结构，铭文、洞穴、住区及各类文物的综合体。
16.《保护世界文化和自然遗产公约》规定，属于哪些建筑群类内容之一者，可列为文化遗产？
答：从历史、艺术或科学角度看，因其建筑的形式、同一性及其在景观中的地位，具有突出、普遍价值的单独或相互联系的建筑群。
17.《保护世界文化和自然遗产公约》规定，属于哪些遗址类内容之一者，可列为文化遗产？
答：从历史、美学、人种学或人类学角度看，具有突出、普遍价值的人造工程或人与自然的共同杰作以及考古遗址地带。
18.凡提名列入《世界遗产名录》的文化遗产项目，必须符合一项或几项标准方可获得批准，它们是哪些？
答：（1）代表一种独特的艺术成就，一种创造性的天才杰作；
（2）能在一定时期内或世界某一文化区域内，对建筑艺术、纪念物艺术、城镇规划或景观设计方面的发展产生过大影响；
（3）能为一种已消逝的文明或文化传统提供一种独特的至少是特殊的见证；
（4）可作为一种建筑或建筑群或景观的杰出范例，展示出入类历史上一个（或几个）重要阶段；
（5）可作为传统的人类居住地或使用地的杰出范例，代表一种（或几种）文化，尤其在不可逆转之变化的影响下变得易于损坏；
（6）与具特殊普遍意义的事件或现行传统或思想或信仰或文学艺术作品有直接或实质的联系。（只有在某些特殊情况下或该项标准与其它标准一起作用时，此款才能成为列人《世界遗产名录》的理由。）
19.目前世界上有多少国家开展了“文化遗产日”活动？
答：据了解，世界上许多国家如法国、意大利、比利时、阿尔巴尼亚等40多个欧洲国家，印度、泰国、南非、乌拉圭等亚、非、拉国家都通过积极开展“文化遗产日”活动。
20.谁最早提出过在我国设立 “文化遗产日”的倡议？
答：是由我国著名城市规划专家郑孝燮等先生提出设立“文化遗产日”倡议的。