解读 | 较大的市/计划单列市/副省级市
上一期文章详细解读了我国的行政区划设置。行政区划设置是利用“区划分级”的手段，把城市归属为不同的行政区划，并配置相应的权力，比如把威海市归属为地级行政区，他就有了地级行政区相应的经济社会管理权限，可以再下辖环翠区，文登县；文登县以前是一个县级行政区，只拥有县级行政权力，后来“撤县设市”成为山东省直管市，由威海市代管，再后来又撤市设区，成为威海市的市辖区，这一些列变化都属于“区划分级” 的内容。
与“区划分级”相对应的是“行政分级”，即城市行政区划不变，通过提高其行政级别，或高配上一级行政区的部分权力，来提高该城市的地位和自主权。比如“较大的市”拥有和省级行政区相当的地方立法权，“计划单列市”与省级行政区并列编入中央户头等。
这一期就详细解读下“较大的市”、“计划单列市”、“副省级市”的前世今生。
一、较大的市
“地级市”和“县级市”分别是我国地级行政区和县级行政区的重要组成，上一篇文章曾对“地级市”、“县级市”的由来和区别作了详细解读。但“地级市”、“县级市”并不是法律上的规范称谓，而是日常中为了区分这两类“市”的一种非正式称呼。那么法律上对“市”都有哪些规范称谓呢？
我们先来看看《宪法》上的称谓。
新中国历史上一共诞生过四部《宪法》，按照诞生年份，分为《五四宪法》、《七五宪法》、《七八宪法》和《八二宪法》。其中《七五宪法》由于是十年动乱时期诞生的，其中有很多错误，不予考虑。剩下的三部宪法，每一部对“市”都是这五种固定的称谓：
“市”、“直辖市”、“较大的市”、“设区的市”、“不设区的市”。
也就是说，从1954年的第一部宪法《五四宪法》开始，就形成了这五种固定的称谓，一直到现行的《八二宪法》，60多年来，这五种称谓未发生任何变化。
在《宪法》中，这五种固定称谓呈现这样几个特点：
1、“较大的市”只出现在第30条，这一条是对我国行政区划设置的规定；这说明“较大的市”具有行政区划的性质；
2、“市”和“直辖市”经常并列出现，这说明宪法中的“市”指的是除“直辖市”以外的市；
3、“设区的市”和“不设区的市”是一对互斥的称谓，且这对称谓不与“市”并列出现，这说明“设区的市”和“不设区的市”是对“市”的进一步分类。
根据上述3个特点，我们可以将《宪法》中的这五种称谓分为两类，“较大的市”单独为一类，它的历史沿革和承担的功能都比较特殊，后面单独讲解；剩下四个是第二类，它们共同组成了《宪法》对“市”这一建制的分类。
（一）“市”、“直辖市”、“设区的市”和“不设区的市”
假设我们把现实中所有的“市”，定义为广义的“市”，宪法中不包括直辖市的“市”定义为狭义的市。宪法对“市”的分类可如下图表示：
这个分类并不是宪法明确表示的分类，而是通过分析宪法法条内容，以及各法条之间的关系推断出来的。这是《宪法》的分类。
在我国现行的行政区划体制中，“市”分为“直辖市”、“地级市”、“县级市”，如下图：
这是行政区划的分类。
比较这两种分类，虽然直观看来，似乎正好能一一对等。但实际上，除了“直辖市”可以完全对等，剩下的都存在差异，不能直接对等，造成差异的是五个“直筒子市”。上一篇文章介绍过，“直筒子市”是一种俗称，指的是不设区的地级市。所以图二中的地级市，包含图一中的设区的市和5个不设区的市。图一中的不设区的市包含图二中的县级市和5个地级市。
两种分类的关系可以用如下图表示：
此外，在《宪法》的分类中，“设区的市”和“不设区的市”并不具有行政区划的性质，也没有出现在宪法第30条中，而仅出现在对“市”人大组织的组成方式、权限等方面进行规定的两项法条中，根据是否划区，区别规定：
第九十七条 省、直辖市、 设区的市 的人民代表大会代表由下一级的人民代表大
会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。
第一百零二条 省、直辖市、 设区的市 的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、 不设区的市 、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。
地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。
在这两条规定中，“不设区的市”和“县”、“市辖区”并列出现，所以在管理方式、权限设置等很多方面，“不设区的市”是等同于“县级市”的，但在行政区划上又不能等同。我国“市”这一建制混乱程度由此可见一斑！
除了《宪法》外，《地方组织法》、《立法法》以及其他法律文件都采用了《宪法》对“市”的这种分类（即图1）。即使到了现在，我国现行的正式法律文件中，都没有“县级市”、“地级市”的称谓，而都是采用了《宪法》的这种分类。由于《宪法》是母法，是上位法，其他法律都采用《宪法》的这种分类，正是尊重宪法、依据宪法制定法律的原则的体现，所以不难理解。真正较难理解的是宪法中“较大的市”这一称谓的内涵、用意。
（二）“较大的市”
在上一篇文章中，本谦曾提出一个观点：《宪法》中的“较大的市”指的并不是现实中的地级市，而是另有所指。
依据之一 有三点：①“较大的市”这个称谓早在1954年的第一部宪法中就存在了，那时还没有地级市的概念，所以这二者是不能对等的；②这一称谓在《宪法》中仅在一个地方出现，就是第三十条的第二款，对我国行政区划设置的补充规定中；③关于我国行政区划设置，三部《宪法》的规定出奇的一致，结构、分类都没有变化，仅有部分微调，见下图：
由于宪法这一条的规定前后并没有发生太大变化，所以如果紧扣立法原意来解释的话，上述观点就是成立的。同样的逻辑，也可以得出，该条第一款第二项中的市指的是县级市，并不能包含地级市。不过随着社会和政治环境的不断发展变化，法条所要表述的含义也要与时俱进，不能还停留在建国初期。这条依据说服力还不足，那再来看看依据二。
依据之二： 1982年《地方组织法》的修订，以及后来2000年新颁布的《立法法》对“较大的市”先后做了定义，将“较大的市”和“地级市”明确区分开来。
1、《地方组织法》的规定
虽然早在1954年的《五四宪法》就已经提出了“较大的市”的称谓，但是宪法和其他相关法律文件并没有对“较大的市”做进一步的定义。较大的市具体指哪些市？成为较大的市要具备哪些条件？
一直到1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议对《地方组织法》做了一次修订：
五、第二十七条增加一款，作为第二款：“ 省、自治区的人民政府所在地的市 和 经国务院批准的较大的市 的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”
八、第三十五条第（一）项最后增加： “省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市 和 经国务院批准的较大的市 的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章；”
从《地方组织法》的这次修订，可以看出：
1、省会城市和“较大的市”是并列的。也就是说“较大的市”是省会城市以外的市。
2、“较大的市”需要经过国务院批准。也就是说省会城市以外的市，并经过国务院批准才能成为“较大的市”。
《地方组织法》是1979年颁布的，1982年这次修订的主要目的是赋予“省会城市”和“较大的市”这两类地级行政区地方立法权，而在这以前地方立法权是省级行政区独有。这是在改革开放背景下，为了提高大城市自主发展空间，促进经济发展而做出的决策。
随后，从1984年到1993年，国务院共分四次，先后批准了19个“较大的市”。
2、《立法法》的规定。
2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》。体系性地肯定了“较大的市”之地方立法权的规范尝试与经验积累。更重要的是《立法法》以专款（第六十三条第四款）定义，拓展了“较大的市”的外延。
第六十三条第四款：
本法所称 较大的市 是指 省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
在之前的《地方组织法》中，“较大的市”仅指经国务院批准的，而新颁布的《立法法》将省会、经济特区所在的市也确定为“较大的市”。
这样截止到2000年《立法法》颁布，全国共有“较大的市”49个，这远远低于同时期地级市的数量。
由此可见，《宪法》中“较大的市”等同于地级市的观点是错误的。准确的说，在2015年以前，这种观点是错误的。
为什么说在2015年以前是错误的呢？因为2015年，《立法法》和《地方组织法》相继删除了“较大的市”的表述！替代为“设区的市”。
2015年新修订的《立法法》将地方立法权由“较大的市”扩展为所有“设区的市”，全文再无“较大的市”的表述：
2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，赋予设区的市地方立法权。同时删除第六十三条第四款。地方立法权由“较大的市”扩展为“设区的市”。
2015年新修订的《地方组织法》、《选举法》、《代表法》均将“较大的市”相关规定修改为“设区的市”。全文再无“较大的市”的表述：
2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》，将第七条第二款、第四十三条第二款、第六十条第一款中的“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”修改为“设区的市”。
从此，“较大的市”这一表述，只见于《宪法》中，但现行《宪法》自2004年第四次修正后，就再未修正过，所以不排除《宪法》第五次修正时，也删除“较大的市”这一表述的可能。
（ps:2018年新的宪法修正未将“较大的市”删去，但将“设区的市”立法权正式写入了《宪法》）
此外，国务院自1993年以后，20多年来再未批准过“较大的市”。所以这一称谓早已成为历史。
二、“计划单列市”
“计划单列市”是“副省级市”的前身。全称为 “国家社会与经济发展计划单列市”， 是计划经济体制下的一种制度安排。
在计划经济时代，国家制定地区生产、资源分配以及产品消费等各方面的计划时，直接面向省一级政区分配计划指标。由于部分省辖的大城市（地级市）政治地位高，经济比重大，对周边影响深远，因此国家把这些城市也列入到国家计划的户头，与省一级政区并列分配计划指标。这些单列出来与省级政区并列分配计划指标的城市习惯上称之为“计划单列市”。
“计划单列市”与“较大的市”几乎同时起步，但发展历程要远比后者曲折，几经废除又恢复设立。
（一）第一次计划单列（1954年——1959年）
在1953年底，全国在行政区划上共有14个直辖市，除北京市由中央直接管辖外，其余13个名义上属于中央直辖，但分别由六“大行政区”代管。（六大行政区是建国初期在省一级行政区之上设置的一个行政区，管辖部分省、市。）
旅大市就是现在的大连市。建国初期14个直辖市，东北就占了7个！可见东北早期政治、经济地位之重，对比如今的衰落和低迷，不禁令人唏嘘。
1954年6月，中央撤销了大区一级的行政机构，如图8所示，14个直辖市中，北京、天津、上海继续由中央直辖，其余11个直辖市降格为省辖市。但由于这11个直辖市中的 沈阳、武汉、广州、重庆、西安 五大城市是大行政区的政治、经济中心，地位特殊，因此国家对这五个城市“优惠待遇”，由中央直辖改为省辖后，保留原中央直辖时的政治、经济待遇不变，实行国家计划单列。这就是最早的计划单列市。
1958年9月24日，中共中央、国务院发布《关于改进计划管理体制的规定》，将计划管理体制由“中央为主”改为“地区为主”，因此就取消了计划单列市的制度安排。
（二）第二次计划单列（1964年——1968年）
20世纪60年代初，针对“大跃进”中“一放就乱”的问题，中央开始重新加强集中统一，将计划管理体制又由“地区为主”改回“中央为主”。1963年，中共中央和国务院决定恢复一批省辖大城市的计划单列，第一次计划单列的五个城市 沈阳、武汉、广州、重庆、西安 ，加上 哈尔滨 ，共6个省辖大城市恢复计划单列。
（上述资料都来源于“中国共产党新闻网”：《新中国成立以来我国计划单列市的历史演进》，目前从公开的资料中还无法确定哈尔滨是否属于第一次计划单列市）
第二次计划单列仅仅实行了3年多，到1967年“文化大革命”开始不久后即被取消。
（三）第三次计划单列（1984年-1993年）
改革开放以后，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革取得了巨大的成功，中央开始着手推进城市经济改革，于是选择城市的计划单列作为突破口。
1983年2月8日，中央首先批准对 重庆市 计划单列，赋予其省级经济管理权限，这是重庆市第三次计划单列。然后1984年到1989年间，中央先后批准 武汉、沈阳、大连 、 哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春 13个城市计划单列。至此，中国的计划单列市达到顶峰，共有14个。其中8个是省会城市。
（四）调整（1993年）
社会主义市场经济体制确立后，为了适应新的经济形势，维护省政府权威和保持地方政治平稳过渡。1993年7月2日，中央对计划单列市做了调整，规定省会城市不再实行计划单列。于是原来的14个计划单列市只剩下 重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门 6个。
历史上，计划单列市的这四次演变可用如下图表示：
1994年，“计划单列市”被“副省级市”取代。
三、副省级市
“副省级市”的关键字是“副省级”，意即行政级别为“副省级”的地级市，行政级别比普通地级市高半级。“副省级市”和“计划单列市”这二者并不是正式的城市名号，诸如“全国文明城市”、“国家级电子商务示范城市”这类，而是一种方案，一种制度安排。
1994年，中央机构编制委员会发文，将1993年调整以前的14个计划单列市，在加上 济南、杭州 ，共16个城市的 政府机关行政级别调整为副省级市。 后来习惯上把这些城市称为“副省级城市”或“副省级市”，“计划单列市”这一称谓也是如此来源。
1997年，重庆市升格为直辖市，自然退出“副省级市”行列，剩下的15个副省级市名单一直持续到现在，20多年来再无增减。
（一）行政级别的具体安排
1、领导干部的行政级别
升格为副省级市后，市政府、市人大、市政协、市委四套班子的主要领导都相应提高半级。
2、市直单位的行政级别
市直单位，是指由市党委、市人大、市政府委任主要领导人的部、委、办、局等直属单位和直属部门，比如财政局、公安局、发改委等等。普通地级市市直单位是正处级，副省级市的市直单位要高半级，为副厅级，其内设科室为正处级。
3、市辖区、县、县级市的行政级别
市辖区的级别及其工作部门比照市直单位设定。普通地级市的市辖区为县处级，副省级市的市辖区为副厅级，其派出机关街道办事处为正处级。副省级市下辖的县、县级市行政级别不受影响，仍为正处级，内设科室正科级。
所以只有市直单位和市辖区，才能沾上副省级市的光。
济南市章丘区原为一个县级市，行政级别为正处级，享受不到济南市作为副省级市的行政福利，2016年撤市划区后成为济南市的市辖区，水涨船高，大部门领导干部级别都相应提高半级。
（二）与“计划单列市”的区别
“计划单列市”和“副省级市”这两种方案的最终目的都一样，就是突显部分大城市的特殊地位，提高这些城市的管理、审批权限，促进城市及周边的整体发展。区别在于方式不同： “计划单列市”方案下 ，主要是通过在分配计划指标、财政税收等权限时将部分大城市从地级市中单列出来，与省级政区等同视之；而 在“副省级市”方案下 ，是通过提高这些城市的行政级别，配置与其级别相应的管理、审批权限。
按照相关文件制定的方案：
副省级市中仍实行计划单列的，按照有关规定继续享受原有的管理权限；（重庆、大连、青岛、宁波、厦门、深圳）
不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变；（沈阳、长春、哈尔滨、西安、广州、武汉、南京、成都）
对原来不是计划单列的，其权限需要调整变动的，由所在省和中央有关部门协商后确定。（济南、杭州）
从上述内容的表述来看，“副省级市”继承了原“计划单列市”的所有制度安排，所以很多资料认为计划单列市并没有取消，而是一直存在得，并认为经过从1993年调整、和1997年重庆市直辖后， 大连、深圳、青岛、宁波、厦门 是如今仅存的5个计划单列市。但笔者不认同这种观点，从方案出台的本意看来，设置“副省级市”这项方案就是为了取代原来“计划单列市”的方案，解决原方案解决不了的问题：
由计划单列市向副省级市过渡，通过提高城市的行政级别，进一步消解市与省之间矛盾，有利于加快中心城市自身的经济与社会发展，有利于更好地发挥中心城市的宏观调控作用，有利于更好地发挥中心城市对周边地区经济发展的带动作用。
此外，新方案还克服了旧方案实行过程中的很多弊端：
将计划单列市确定为副省级市，加强了省级机构统筹规划和协调的地位和作用，减少了省与计划单列市之间因权限划分不清引起的矛盾和扯皮。
可见，从计划单列市过渡到副省级市，是我国城市管理方式不断规范，水平不断提高的具体体现。“计划单列市”已经是一个过时的概念，而且早在1994年就退出了历史舞台，比“较大的市”这一概念还要早20年！他们二者如一对难兄弟，都曾在共和国历史上辉煌数载，引无数城市倾倒，但最终还是跟不上国家改革发展的脚步，惨遭历史尘封……
目前，我国共有15个副省级市，其中10个是省会城市，另外5个 大连、深圳、青岛、宁波、厦门 是地级市，这其中的 大连、青岛、宁波 又是曾经的“较大的市”，还是第一批“沿海开放城市”， 深圳、厦门 是经济特区。通过这类名目繁多的“城市名号”我们就可大致窥见一座城市，他在共和国发展历程中的重要位置，比如青岛，大连（旅大），几乎每一阶段的城市分级方案出台，都有他们的身影。
上述的“经济特区”、“沿海开放城市”以及后来的经济技术开发区、高新技术产业开发区、“新区”等等又是另一个序列的城市分级方案了，留在文章《我国到底有多少种开发区》详细解读。
ps:文章写于2017年12月10日。
本文是“我国行政区划设置解读系列文章（四篇）”的第二篇。其他文章链接：
第一篇：
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