内容摘要：新加坡是举世公认的美丽的花园城市，走出了一条成功的符合新加坡国情的高度集约化的城市化道路，目前正在向更高阶段的宜居城市发展。新加坡城市建设和发展的成功得益于在城市规划、交通管理和可持续发展等方面的精心规划和努力。本报告结合新加坡城市发展的经验和启示，提出了加快中国城镇化进程的若干建议。

关键词：城市建设，经验，启示，新加坡

2009年11月～2010年11月，笔者参加了为期一年的“第二届（2009年度）中国－新加坡中高级领导者能力建设项目（连瀛洲纪念奖学金）”中方访问学者的有关活动，多次赴新加坡参观访问，前后共计3个多月。通过考察，笔者认为，新加坡的城市建设和管理经验具有较大的借鉴意义。

一、新加坡城市建设和管理的主要经验

（一）符合新加坡国情的高度集约化的城市化道路——从花园城市到宜居城市

新加坡是举世公认的美丽的花园城市，目前正在向更高阶段的宜居城市迈进。新加坡面积仅有710平方公里（相当于北京五环以内的市区面积），人口499万，密度高达7028人/平方公里（北京6个中心城区约为5200人/平方公里），城市化水平高达100%。然而，在新加坡，人们并没有一般大城市那种人口、建筑和交通十分拥挤的感觉，这主要得益于新加坡走出了一条符合其自身国情的高度集约化的城市化道路。这个道路有如下几个特点：一是在城市建设的空间结构上，采取的是多中心组团式开发模式。这种模式可以将人口和城市建筑有机地（城市功能分散组团）分散到中心城区和各新镇之中，既有区域功能分工，又有适度的综合发展；既充分利用了有限的土地资源，又避免了各地区之间的交通需求过度问题，避免了人口和城市建筑过度集中于主城区，有效地防止了“大城市病”的产生。二是在居住和产业空间布局上，采取高层高密度的组屋居住小区开发模式和集约式的产业园区建设模式（包括工业园区、集中的商业街区和港口、金融集中服务区等）。新加坡建有50多个居民小区，每个小区居民大约10万人左右。居民小区一般由相对交通封闭的若干组5～10栋20～30多层的楼宇集中布局而成（其中一层为无墙的公共空间，居民可以在此举行一些公共活动），其中均配备了完善的商业、学校、医疗等社会性基础设施。新加坡有各种产业园区40多个，多为集约的建筑物模式（这与中国动辄数平方公里的产业园区完全不同），占地面积小，就业吸纳能力强，产出效率高。这样的模式既有效地节约了宝贵的土地资源，腾出了大量的土地空间，为生态环境保护建设和可持续发展创造了重要的前提条件，也有力地保护了新加坡中心地区的湿地和原始森林，营造了大量的人工森林和绿色草地。三是在交通方面，以公交优先建立了多方式、完善、便捷的交通网络和先进的交通运输管控体系（主要有拥车证制度和ERP收费体系）。这样既有效地将中心城区及各新镇连接起来，又能有效地提高交通运输效率，使人们既能感觉到城市的整体性，又能感觉到城市多样化的空间存在。

（二）城市发展规划体系完整、规范、连续性强

新加坡城市规划包括三个层次，一是概念规划。从1971年开始制定，每10年修改一次，1981年、1991年和2001年都进行了修订。概念规划的目的在于，根据新加坡国家发展的长期愿景，明确未来新加坡城市发展的方向以及土地利用的长期策略。2001年的修改概念规划突出强调了城市在花园中的宜居和可持续发展原则、积蓄淡水营造亲水环境原则和加大旧楼改造原则等，进一步明确了未来新加坡城市发展的前景——宜居城市。二是总体规划。根据概念规划的宏观架构和策略，为各个地段做更详细的规划。总体规划制定过程包括总体规划草案的制定、草案征求民意（包括公开展示、专家研讨和小组讨论等）、草案的修改、报国家发展部审批等。三是项目发展的管制。这实际上是规划的具体实施，主要内容包括按照规划的要求通过招标的方式公开出售各类明确了具体用途的规划土地，如果出现不同项目之间用地的矛盾或与规划用地不协调的用地要求，则负责调整解决。目前，新加坡的居住用地只占土地总量的15%，然而，却基本而且是高标准地实现了“居者有其屋”的目标。这显然是个奇迹，这与新加坡理念先进的城市发展规划是分不开的。

（三）交通运输网络完善，管理体系独特、有效

新加坡陆路交通网络主要由4条高速公路、3条地铁和城铁、1条普通铁路以及完善的街道道路系统组成，高速公路将中心城区与各新镇紧密地联系在一起；地铁与城铁则主要将各居住区串起来，普通铁路主要为货运，街道道路系统发达，其中最具特色是带屋顶的走道，将居民区与各交通站点安全地连接在一起，极大地方便了居民的出行。新加坡交通理念是以公交为主，铁路和城铁发达、快捷并能做到不亏本，公交更是末端交通的首选，可以保证出门200米内就可以乘坐一路公交线路。以南洋理工大学为例，整个校区大约只有1平方公里左右，但开行了内部公交3条（A线、B线和C线），外部公交直接进校区也有3路，分别是199路，179路和179A路，交通极为方便。在防治交通拥堵上，实施了拥车证制度和ERP调控收费系统，取得了良好的效果。拥车证制度是指对购买私人用车的车主收取定期的拥有车辆的费用，每年按照路网建设情况和交通管理情况确定新增放私家车的数量，然后通过由需要购车的车主竞标来定拥车费用，拥车证有效期为10年，剩余年限可以自由转让，10年后需要重新通过上述竞标过程获得拥车证，这样就有效地控制了私家车的数量。ERP是电子道路交通自动收费系统，为缓和交通拥堵状况，新加坡交通部门在一些交通要道、路口和堵塞较为严重的路段设置了ERP监控器，当车辆行使到这些地点和地段时，就可能被收取费用，越是高峰时期收费会越高，而非高峰时期可能不收费，这样就能很好地调节各个地点的交通流量，缓解交通状况，车主必须购买ERP卡，并将其插入车上专配的ERP器中。ERP的优点，一是不影响正常的交通秩序；二是能用经济手段有效地调控关键路口的交通状况，改善交通条件；三是可以集中一笔资金用于不断改善道路条件的建设。

（四）公用事业针对性强，效益高

新加坡淡水资源比较缺乏，长期以来依赖马来西亚提供淡水。新加坡与马来西亚签订了两个长期供水合同（一个100年，一个50年），其中50年的供水合同明年到期，续签工作正在进行，但前景不容乐观。新加坡未雨绸缪，规划实施了两大类新的水资源开发项目，一类项目是雨水蓄积工程，就是在新加坡河等河流的入海口处修建坝堤，积蓄雨水，冲淡海水，形成淡水水库，供新加坡未来使用。目前已有70%地区的雨水可以通过这种方式得到蓄积，未来的目标是100%。另一类项目是生活污水深度处理项目和海水淡化项目，其中生活污水深度处理项目处于世界先进水平，处理后的生活污水可以直接饮用，但由于种种原因，虽有政府的大力提倡，目前仍然难以在居民生活中广泛利用；至于海水淡化项目，由于成本比较高，目前也还难以大面积普及。

新加坡上下水系统先进。新加坡有4个自来水厂，上水水质可以直接饮用，和欧美国家实行的标准一致，部分自来水还出口到马来西亚。下水体系完善发达，新加坡雨水丰富，由于地处热带赤道地区，几乎每天下午都会下降所谓赤道雨，年均降雨量达多2200多毫米，但地面很少看见积水，对交通的影响也很小，原因在于新加坡地下管网发达，地面多采取的是渗水材料。新加坡有4座污水处理厂，完全实现了雨污分流，生活污水100%得到处理。

新加坡城市垃圾处理与填海造地有机地结合了起来，在位于南部的一个小岛上修建了可使用50年的垃圾焚烧填海造地工程，不仅有效地解决了日益严重的生活垃圾处理问题，同时还获得了电能和土地资源，一举多得。

二、对中国城镇化发展的启示和借鉴

中国正处在工业化城镇化快速发展时期，一方面工业化城镇化规模越来越大，另一方面则面临着越来越大的资源环境压力和各种“城市病”的困扰。目前城镇化发展之路和城镇规划、建设和管理等各方面的思路和做法，都需要全面地反思和调整。结合新加坡城市发展的经验，特提出以下几方面的建议。

（一）中国城镇化和城镇建设需要走“大分散、小集中”之路

新加坡城市空间发展的启示之一就是国土的均衡开发和城市的均衡布局，正确处理好国土全面均衡开发和每个地区工业化城镇化、农业发展和生态保护之间的关系，使每块国土都发挥其应有的作用。事实上，经济和人口布局的“大分散、小集中”是国土充分和均衡开发的必然形式和结果。世界上除了无人区之外一切土地都可以找到合适和有效的利用形式，这就是“大分散”的含义；任何一个地区都要处理好工业化城镇化、农业发展和生态保护之间的关系，这就是“小集中”的要求。因此，中国960万平方公里的国土都应该得到“大分散”式的有效合理利用，而一切适合工业化城镇化的地区也都应该得到“小集中”式的开发和发展。

（二）以100万～200万人口规模城市为主，促进大中小城市和小城镇协调发展

新加坡城市空间发展的启示之二就是严格控制单个城镇规模，按功能组团高层密度建设，实现城镇人口的有机疏散，形成合理的中心城区、近郊新镇、远郊功能区（工业区、港口区、机场区和高校区等，以及依附于它们的花园式住宅小区和商业区）空间结构，为土地绿化提供最大可能的空间。中国人口多，人均国土面积有限，城镇化规模大、过程更加复杂，更加需要学习新加坡单个城镇规模合理、城市建筑高度集约、土地绿化空间最大化的城市土地利用和空间布局模式，实施以中间规模城市为主，促进大中小城市和小城镇协调发展的模式，以有效克服目前大城市摊大饼、小城镇浪费土地、生态环境不断恶化的现象。

（三）加强城镇总体战略规划的研究

新加坡城市空间发展的启示之三就是高度重视城市概念规划的研究和制定，以把握城市建设的大方向，指导城市健康发展。在中国城镇规划体系中，虽然设有城镇发展总体战略的研究，也曾经引进过城市的概念规划，但在实际规划中对其重视程度不够，在城镇总体规划中也往往没有加以落实和应用。建议借鉴新加坡的经验，将城镇建设总体战略规划（或概念规划）从城镇规划体系中独立出来，让社会各界更加广泛地参与到城镇建设总体战略的设想和构思中来，以更好地指导城镇发展的大方向，更好地从理论和战略上，理清理顺城镇化和城镇建设的思路，从而更好地促进中国城镇化和城镇建设的健康发展（城镇发展方向和功能定位、城镇空间形态和范围、城镇交通主框架模式、如何改变单位大院规划模式等一系列问题，都需要城镇总体战略规划的独立和深化的研究）。实践证明，这些工作仅靠城镇规划专业人员是做不了的，这些专业人员的工作应该只是这些战略规划或概念规划的落实（在城镇总体规划和详细规划中）。

（四）高度重视城镇基础设施和生态环境建设

新加坡城市空间发展的启示之四就是优先建设完善的公共基础设施和良好的生态环境建设，如公共交通体系、城市绿化体系以及水源保障系统等，这应该是城镇政府的首要职责。中国快速城镇化进程中，各级城镇政府最容易忽视的就是城镇基础设施和生态环境建设。城镇建设中的一些“面子工程”，如大广场、大马路、豪华的政府大楼和公共楼堂馆所等形象工程容易引起重视，而一些看不见的“里子工程”，如高效快捷的公共交通体系、城镇绿化工程、城镇地下管网工程、居民区配套工程、便民民生工程等重视不够，往往造成很多隐患，加剧了各种“城市病”的发生。

（本报告为“中新连瀛洲纪念奖高级访问学者项目”研究报告之一）