知识点｜【西方公共管理范式的转变】新公共管理NPM
1.新公共管理兴起的历史背景
1.1时代背景
（1）20世纪60年代以来，西方民权运动风起云涌，经济滞胀初露端倪，失业以及公共安全、环境污染、社会保障等矛盾日益暴露，这与公共行政模式的预期形成很大的反差。变革成为国际社会普遍而迫切的要求，一场来自政府和公共部门内部的改革运动——肇始于英国，随后在美国，进而扩大至西方主要发达国家，最后又波及许多发展中国家和转型国家——终于拉开了帷幕。
这场行政改革运动即新公共管理运动，与此前来自理论界的“新公共行政”运动有着根本性区别。“一方面，它从一开始就是实践导向的，
侧重于政府和公共组织的内部结构、公共服务的供给方式的根本性改变
，而其最终目标则是要减小政府规模、压缩政府活动空间、创新服务供给方法，以更低的费用、更高的效率实现公共目标；另一方面，其价值观预设、理论基础和方法来源与公共行政范式完全不同，它不是要补充和修缮公共行政范式，
而是要彻底扬弃公共行政范式，实现范式革命而不是改良
。”
[1]
从”公共行政“到”公共管理“，绝不仅仅是名称的简单变化。从拉丁词源来看，行政（Administration）源于“minor”，而后演变为“ministrare”，意思是“服务”以及“统治”，强调遵从规则和程序；管理（Management）则来自“manus”，意思是“用手控制”，有经操作和控制达到目标的含义。由此可见，“公共行政注重的是过程、程序和符合 规定，公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得结果和为此负有的责任。” [2]
（2）从 70 年代开始,西方各国的公共管理(政府管理)遇到了前所未有的严峻挑战。第二次世界大战后， 西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现；
政府管理也危机四伏:：政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵。这在客观上引发上七八十年代西方政府改革的浪潮。无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行政学理论都无法解释政府 管理所面临的这些新问题，更无法为当代政府管理实践尤其是政府改革供有效的理论指导。
另一方面，70 年代以后，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后， 开始大踏步向整体化迈进， 跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋向。各种与 政策管理 密切相关的学科取得了长足的发展，出现大量的新流派、新理论和新方法，并开始围绕政府管理问题的解决而交叉、融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。
1.2理论基础（理论冲击）
1.2.1总述
作为一种改革思想和模式，新公共管理是对时代要求的积极呼应。众所周知，曾经主导西方传统公共行政的理论基础有二：一是伍德罗-威尔逊与弗兰克·古德诺所提出的所谓“政治一行政二分法”；二是马克斯·韦伯的官僚制理论，它们成为西方公共行政发展的指导思想。但随着公共行政现实的发展，这两个理论基础都受到了挑战。
一方面， 政治与行政在现实中无法完全分离，行政并不是政治的工具，公共行政人员都是具有主观能动性的个体，因其具有专业知识而经常参与公共政策的制定过程，甚至直接制定政策。 因此，行政人员必然受到政治的影响，具有自身的利益偏好。另一方面，马克斯·韦伯的官僚制作用的发挥也受到现实的制约。通过良好理性的制度设计，韦伯致力于建立的官僚队伍是非人格化、标准化办公、完全理性、职业化、专业化的组织，他们像一部机器的零件一样精确，共同推进政府这个“大机器”高效、有序地运转。 但现实中，行政人员并非是完美的个体，都受到非理性因素的影响，并且具有个人利益导向。 机构臃肿、办事拖沓、效率低下、反应迟缓（彼得原则+帕金森定律）是官僚制度运行过程中的固有特征， 信息社会的发展 促进产生多样化的社会需求进一步加剧了官僚制的缺陷与现实的冲突。因此，官僚制并非如原有设计那样高效廉洁，受到了极大的挑战。 面对日益多样化的公民需求，官僚制缺乏敏感性和回应力，它与公民之间的关系已显得渐行渐远。
新公共管理运动 正是在传统公共行政理论受到挑战的环境下产生的。客观而言，“新公共管理”思想是 经济学和企业管理理论在公共行政领域的综合应用 。诚如胡德所言：“新公共管理是两种思想流结合的产物。”他这里所说的两种思想流是 新制度经济学 [3] 和私人企业管理学 。受 新制度经济学的启示，公共行政学使用了多种新的行政原则，诸如竞争原则、使用者选择、透明原则以及激励机制等。而企业管理学则启示着私人部门的管理原则在公共部门的运用。 它意味着公共部门也应该同私人部门一样，适应各种环境的变化，优化配置各种组织资源，以实现公共产品 [4] 和服务效率和效能的最大化。
同 （新制度经济学）经济学 一样，新公共管理理论也认为，社会个体都是理性的“经济人”，倾向于实现个人利益最大化，公共行政人员也是如此。它强调应该正视行政人员的利益需求，通过激励机制激发其个人潜能，提高公共资源的利用效率，改善工作效能，而不是通过严格的规制来束缚其个人主动创新精神。从具体的操作手段来看， 基于公共选择理论（public choice）、委托一代理理论(principal-agent theory)和交易成本理论(transaction cost theory)，新公共管理主张政府应以市场或顾客为导向，提高公共服务效能，以成本一效益分析的方法来确定和评估政府工作绩效 。因此，新公共管理致力于利用 经济学的方法建立一种新的公共责任机制 ，提高政府服务效能，建设顾客满意的政府。
企业管理理论 是新公共管理的另一个重要理论基础。在20世纪30年代末，当传统公共行政遭受严厉批评时，企业管理理论就开始影响公共行政领域，当时出现的 行为科学 同样反对机械的小旅馆里，主张重视人的因素，通过调动人的积极性，挖掘人的潜力，公共行政理论也开始关注对行政人员的研究。之后的 系统论、权变理论及现代管理科学 都对公共行政理论发展产生重大影响，并为新公共管理理论的产生与发展奠定理论的基础。但是，公共管理与企业管理的目标领域毕竟不同，两者具有明显差异。 因此，新公共管理只是强调利用企业管理的成功技术和方法来改善公共部门管理的质量，如引入以顾客为导向的管理理念、合同管理、目标管理、弹性的组织模式、市场机制与绩效薪酬等，而不是完全采用企业管理的制度。
综上所述，作为一种的管理途径，新公共管理在经济学和私人部门管理学那里获得了主要的理论支持，致力于改善政府公共服务供给的效率与质量，为公共行政的变革提供一种新的路径，是合乎现实发展的必然选择。
1.2.2理论基础一：新制度经济学
（1）概念：所谓新制度经济学(New institutional economics)，正如科斯所说，就是用主流经济学的方法分析制度的经济学。迄今为止 ，新制度经济学的发展初具规模，已形成交易费用经济学、产权经济学、委托—代理理论、公共选择理论、新经济史学等几个支流。
新制度经济学派是在20世纪70年代凯恩斯经济学对经济现象丧失解释力之后兴起的。一般认为， 新制度经济学是由科斯的《企业的性质》这篇文章所开创的。
（2）主要理论：
新制度经济学包括四个基本理论：
①交易费用理论（罗纳德·科斯、威廉姆森）
交易费用 是新是新制度经济学最基本的概念。交易费用思想是科斯在1937年的论文《企业的性质》一文中提出的，科斯认为，交易费用应包 括度量、界定和保障产权的费用，发现交易对象和交易价格 的费用 ，讨价还价、订立合同 的费用， 督促契约条款严格 履行的费用等等。
威廉姆森将交易费用分为两部分：一是 事先的交易费用 ，即为签订契约、规定交易双方的权利、责任等所花费的费用；二是 签订契约后 ，为解决契约本身所存在的问题， 从改变条款到退出契约 所花费的费用。
威廉姆森认为，交易费用存在取决于三个因素 ：受到限制的理性思考、机会主义以及资产的专用性 [5] 。若以上三因素不同时存在，交易费用就不会存在。
从深层次看，交易费用的存在与人的本性有关。威廉姆森认为， 人的本性直接影响了市场的效率。
交易费用的提出，对于新制度经济学具有重要意义。由于经济学是研究稀缺资源配置的， 交易费用理论表明交易活动是稀缺 的，市场的不确定性导致 交易 也是冒风险的，因而 交易也有代价 ，从而也就有如何配置的问题 。资源配置问题就是经济效率问 题。所以， 一定的制度必须提高经济效率 ，否则旧的制度将会被新的制度所取代。这样，制度分析才被认为真正纳入了经济学分析之中。
②产权理论（阿尔钦）
新制度经济学家一般都认为， 产权是一种权利，是一种社会关系，是规定人们相互行为关系的一种规则，并且是社会的基础性规则。 产权经济学大师阿尔钦认为：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。”这揭示了 产权的本质是社会关系 。在鲁宾逊一个人的世界里，产权是不起作用的。只有在相互交往的人类社会中，人们才必须相互尊重产权。
产权是一个权利束，是一个复数概念 ，包括所有权、使用权、收益权、处置权等。当一种交易在市场中发生时，就发生了 两束权利的交换 。 交易中的产权束所包含的内容，影响物品的交换价值， 这是新制度经济学的一个基本观点之一。
产权实质上是一套激励与约束机制。影响和激励行为，是产权的一个基本功能。 新制度经济学认为，产权安排直接影响资源配置效率， 一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。
③企业理论（科斯）
科斯运用其首创的交易费用分析工具，对企业的性质以及企业与市场并存于现实经济世界这一事实做出了先驱性的解释，将新古典经济学的单一生产制度体系——市场机制，拓展为彼此之间 存在替代关系的、包括企业与市场的二重生产制度体系 。
科斯认为，市场机制是一种配置资源的手段 ，企业也是一种配置资源的手段， 二者是可以相互替代的。在科斯看来，市场机制的运行是有成本的， 通过形成一个组织，并允许某个权威（企业家）来支配资源，就能节约某些市场运行成本 。交易费用的节省是企业产生、存在以及替代市场机制的惟一动力。
而企业与市场的边界在哪里呢？科斯认为，由于企业管理也是有费用的，企业规模不可能无限扩大，其限度在于： 利用企业方式组织交易的成本=通过市场交易的成本。
④制度变迁理论（诺斯）
制度变迁理论是新制度经济学的一个重要内容。其代表人物是诺斯，他强调，技术的革新固然为经济增长注入了活力，但人们如果没有制度创新和制度变迁的冲动， 并通过一系列制度（包括产权制度、法律制度等）构建把技术创新的成果巩固下来， 那么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的。总之，诺斯认为， 在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。
制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用 ， 即降低制度成本，提高制度效益。 所以，制度变迁可以理解为一种 收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程 。
产权理论、国家理论和意识形态理论 构成制度变迁理论的三块基石。制度变迁理论涉及制度变迁的原因或制度的起源问题、制度的构成制度变迁的动力、制度变迁的过程、制度变迁的形式（诱致性&强制性）、制度移植、路径依赖 等。
科斯的原创性贡献，使经济学从 零交易费用的新古典世界走向正交易费用 的现实世界，从而获得了对现实世界较强的解释力。经过威廉姆逊等人的发挥和传播， 交易费用理论已经成为新制度经济学中极富扩张力的理论框架。 引入交易费用进行各种经济学的分析是新制度经济学对经济学理论的一个重要贡献，目前，正交易费用及其相关假定已经构成了可能替代新古典环境的新制度环境，正在影响许多经济学家的思维和信念。
【制度变迁理论核心内容】
Institution，即经济学意义上的制度，“是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”， 诺思称之为“制度安排” 。制度安排指的是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度安排旨在提供一种使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人或团体可以合法竞争的方式。诺思所讲的制度变迁和制度创新都是指这一意义上的制度。
A.制度的构成要素主要是：正式制约（例如法律）、非正式制约（例如习俗、宗教等）以及它们的实施， 这三者共同界定了社会的尤其是经济的激励结构。所谓的制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破。
B.制度变迁的原则是：制度可以视为一种公共产品 ，它是由个人或组织生产出来的，这就是制度的供给。 由于人们的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给是有限的、稀缺的。 随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期增加的收益。当 制度的供给和需求基本均衡 时，制度是稳定的； 当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。
制度变迁的成本与收益之比 对于促进或推迟制度变迁起着关键作用， 只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁， 反之亦反。
C.推动制度变迁的力量： 主要有两种，即“第一行动集团”和“第二行动集团”，两者都是决策主体。
制度变迁的一般过程可以分为以下五个步骤：
第一，形成推动制度变迁的第一行动集团，即对制度变迁起主要作用的集团；
第二，提出有关制度变迁的主要方案；
第三，根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择；
第四，形成推动制度变迁的第二行动集团，即起次要作用的集团；
第五，两个集团共同努力去实现制度变迁。
根据充当第一行动集团的经济主体的不同，可以把制度变迁分为 “自下而上”的制度变迁和“自上而下”的制度变迁。
所谓 “自下而上” 的制度变迁，是指由个人或一群人，受 新制度获利机会的引诱 ， 自发倡导、组织和实现的制度变迁， 又称为 诱致性制度变迁 。
所谓“ 自上而下” 的制度变迁，是指由 政府 充当第一行动集团，以 政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁 ，又称为 强制性制度变迁。
⑤公共选择理论（布坎南）
公共选择理论产生于 20世纪40年代末 ，并于五六十年代形成了公共选择理论的基本原理和理论框架，60年代末以来，其学术影响迅速扩大。英 国经济学家邓肯·布莱克被尊为“公共选择理论之父” ，他于1948年发表的《论集体决策原理》一文（载《政治经济学杂志》1948年2月号），为公共选择理论奠定了基础。他在1958年出版的《委员会和选举理论》被认为是公共选择理论的代表作。公 共选择理论的领袖人物当推美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。 布坎南是从20世纪50年代开始从事公共选择理论研究的，他发表的第一篇专门研究公共选择的文章是《社会选择、民主政治与自由市场》（载《政治经济学杂志》第62期，1954年4月号）。 布坎南与戈登·塔洛克二人合著的《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》被认为是公共选择理论的经典著作。 布坎南因在公共选择理论方面的建树，尤其是提出并论证了 经济学和政治决策理论的契约和宪法基础 ，而获得1986年度诺贝尔经济学奖。此外，著名经济学家 阿罗和唐斯 对公共选择理论的建立和发展也做出了重要贡献。
公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科， 它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。
公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南说：“公共选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”丹尼斯·缪勒的定义常被西方学者引用：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。 公共选择的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等 。”保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯在他们合著的流行教科书《经济学》中的定义是：“这一理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。 公共选择理论考察了不同选举机制运作的方式，指出了没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择； 研究了当国家干预不能提高经济效率或改善收入分配不公平时 所产生的政府失灵 ；还研究了国会议员的短视，缺乏严格预算，为竞选提供资金 所导致的政府失灵等问题 。”通过这些定义，我们不难对公共选择理论及其研究的主题有一个概要的了解。
公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场， 另一个是政治市场。 在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、 利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者） 。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过 政治选票来选择 能给其 带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度 。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是做出这两类决策。
该理论进一步认为， 在经济市场和政治市场上活动的是同一个人 ，没有理由认为同一个人在两个不同的市场上 会根据两种完全不同的行为动机 进行活动，即在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市场上则是利他主义的，自觉追求公共利益的最大化；同一个人在两种场合受不同的动机支配 并追求不同的目标 ，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的；这种政治经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。
公共选择理论试图把 人的行为的两个方面 重新纳入一个统一的分析框架或理论模式 ，用经济学的方法和基本假设 来统一分析人的行为的这两个方面，从而拆除传统的西方经济学在经济学和政治学这两个学科之间竖起的隔墙，创立使二者融为一体的新政治经济学体系。
【公共选择的定义】
公共选择（Public Chioce）指在市场经济条件下， 以个人利益最大化为内在动力 ，通过 民主程序投票等实现 的对 公共经济的理性决策 。公共选择理论是对政府决策过程的经济分析。公共选择理论的核心是对投票及其相关决策程序的研究。
公共选择的目的：保证政府按 大多数社会成员的意愿 来提供公共产品的数量和质量。
公共选择的方法： 投票及其他民主形式和程序.
公共选择的机制：各参与主体通过 交易来谋求自我利益 最大化的实现。
公共选择的过程： 个人偏好向社会偏好 转化的过程。
公共选择的因素： 投票者、中间投票者、政治家、政府部门、利益
1.2.3理论基础二：企业管理理论
（1）概述 ：现代化的工商企业 一般规模较大 ， 管理 的内容广泛， 管理 的层次繁多，生产技术和 产品 相当复杂，劳动分工日益精细，生产的社会化程度越来越高，市场的需求千变万化。 企业生产经营活动不仅涉及政治、经济、科学技术和文化各个领域，而且还涉及到部门之间、地区之间、企业之间以及国家、企业和个人之间一系列的 经济关系 。要管好这样的企业， 就必须以管理科学理论作为指导和以实践经验作为借鉴，需要遵循一定的原理、原则，运用一定的职能形式、 管理方法 和手段，需要建立一定的 管理制度 作为保证等等 。
企业管理学就是适应管理发展的要求，从管理实践中形成的一门学科。它是由一系列的管理原理、 管理职能 、管理形式、 管理方法 和 管理制度 所组成，并用以指导人们从事管理活动的科学。它 是一门以 企业管理 为研究对象的学科，是研究 企业管理 的客观规律的科学。
企业管理学是一门应用性、综合性的 边缘科学 。也就是说，它不是基础理论科学，而是为了指导管理实践的应用科学；它也不是只限于某一领域、某一学科，而是涉及 生产力 、 生产关系 、 上层建筑 三大领域，综合运用 经济科学 、自然科学以及 社会学 、 心理学 、哲学等 社会科学 的成果而形成的多学科交叉的边缘性学科。
（2）核心概念
①目标管理（MBO）
目标管理是管理专家 彼得·德鲁克 （ Peter Drucker ）1954年在其名著 《管理实践》 中最先提出的，其后他又提出“目标管理和 自我控制 ”的主张。德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而是相反， 有了目标才能确定每个人的工作。 所以“ 企业的使命 和任务，必须转化为目标 ”，如果一个领域没有目标，这个领域的工作必然被忽视。
因此 管理者 应该 通过目标 对下级进行管理， 当 组织 最高层管理者确定了 组织目标 后，必须对其进行有效分解，转变成各个部门以及各个人的分目标， 管理者根据分目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。
目标管理提出以后，便在美国迅速流传。时值第二次世界大战后西方经济由恢复转向迅速发展的时期，企业急需采用新的方法调动员工积极性以提高 竞争能力 ，目标管理的出现可谓应运而生，遂被广泛应用，并很快为日本、西欧国家的企业所仿效，在世界管理界大行其道。
【目标管理的特点】
A.明确目标： 研究人员和实际工作者早已认识到制定个人目标的重要性 。 美国马里兰大学 的早期研究发现，明确的目标要比只要求人们尽力去做,有更高的业绩， 而且高水平的业绩是和高的目标相联系的。 人们注意到，在企业中， 目标技能的 改善 会继续提高生产率 。然而，目标制定的重要性并不限于 企业 ， 而且在 公共组织 中也是有用的 。在许多公共组织里．普遍存在的目标的含糊不清对 管理人员 来说是一件难事，但人们已在寻找解决这种难题的途径。
B.参与决策： MBO中的目标不是像传统的目标设定那样，单向由上级给下级规定目标，然后分解成子目标落实到 组织 的各个层次上， 而是用参与的方式决定目标，上级与下级共同参与选择设定各对应层次的目标，即通过上下协商，逐级制定出整体 组织目标 、经营单位目标、部门目标直至个人目标 。因此，MBO的目标 转化过程 既是“ 自上而下 ”的，又是“ 自下而上 ”的。
C.规定时限： MBO强调 时间性，制定的每一个目标都有明确的时间期限要求 ，如一个季度、一年、五年，或在己知环境下的任何适当期限。在大多数情况下， 目标的制定可与 年度预算 或主要 项目 的完成期限一致。 但并非必须如此，这主要是要依实际情况来定。某些目标应该安排在很短的时期内完成，而另一些则要安排在更长的时期内。同样，在典型的情况下， 组织层次 的位置越低，为完成目标而设置的时间往往越短。
D.评价绩效： MBO寻求不断地将实现目标的进展情况反馈给个人，以便他们能够调整自己的行动 。也就是说 ，下属人员承担为自己设置具体的个人绩效目标的责任、并具有同他们的上级 领导 人一起检查这些目标的责任。 每个人因此对他所在部门的贡献就变得非常明确。尤其重要的是， 管理 人员要努力吸引下属人员对照预先设立的目标来评价业绩，积极参加评价过程，用这种鼓励自我评价和自我发展的方法，鞭策员工对工作的投入，并创造一种 激励 的环境。
②合同管理
市场经济 在某种意义上说是法制经济，再贴近些说，是 契约经济 。企业的经济往来，主要是通过 合同 形式 进行的。所以，一个企业的经营成败和合同及合同管理有密切关系。因此，必须十分重视合同及合同管理。
企业合同管理是指企业对以 自身为当事人的 合同 依法进行 订立、履行、变更、解除、转让、终止以及审查、 监督 、控制等一系列行为的总称 。其中 订立、履行、变更、解除、转让、终止是合同管理的内容 ； 审查、监督、控制是合同管理的手段 。合同管理必须是全过程的、系统性的、动态性的。全过程就是由洽谈、草拟、签订、生效开始，直至合同失效为止。我们不仅要重视签订前的 管理 ，更要重视签订后的管理。系统性就是凡涉及 合同条款 内容的各部门都要一起来管理。动态性就是注重履约全过程的情况变化，特别要掌握对我方不利的变化，及时对 合同 进行修改、变更、补充或中止和终止。
政府合同治理是指在民主政治的框架下，以平等、自由、 合作 、 互惠 为原则，将 个人合理地让渡出来的自然权利形成的 政府权力 （卢梭“社会契约论”），以合同为内在协调机制，组成的一种有效治理社会的公共行动形式。
在 项目管理 中，合同管理是一个 较新的 管理职能 。在国外，从二十世纪七十年代初开始，随着 工程项目 管理理论研究和实际经验的积累，人们越来越重视对合同管理的研究。在发达国家，八十年代前人们较多地从法律方面研究合同；在八十年代，人们较多地研究合同事务管理（Contract Administration）；从八十年代中期以后，人们开始更多地从项目管理的角度研究合同管理问题。近十几年来，合同管理已成为 工程项目管理 的一个重要的分支领域和研究的热点。它将项目管理的理论研究和实际应用推向新阶段。
③以顾客为导向
所谓顾客导向，是指 企业 以满足 顾客需求 、增加 顾客价值 为 企业 经营 出发点， 在经营过程中，特别注意 顾客 的 消费 能力、 消费偏好 以及 消费行为 的调查分析 ，重视新产品开发和营销手段的创新，以动态地适应顾客需求。它强调的是要避免脱离顾客实际 需求 的 产品 生产或对 市场 的主观臆断。 竞争者导向 则是指 公司 以竞争者为中心，根据竞争者的行动和反应来采取行动。公司将大部分时间用于追踪竞争者的行动，试图找出对策来反击。它强调的是要避免无视 竞争对手 的存在。
④弹性的组织模式/有机式组织（organic organization）
有机式（弹性）组织，也称适应性组织， 特点：低复杂性、低正规化、分权化不具有标准化的工作和规则、条例，员工多是 职业化 的；保持低程度的 集权 。 有机式组织是一种 松散、灵活的具有高度适应性的形式。 它因为不具有 标准化 的工作和规则条例，所以是一种松散的 结构 ，能根据需要迅速地作出调整。
非标准化——有机式组织也进行 劳动分工 ，但人们所做的工作并不是标准化的。 员工多是 职业化 的，具有熟练的技巧，并经过训练能处理多种多样的问题。他们所受的教育已经使他们把 职业行为 的标准作为习惯，所以不需要多少正式的规则和直接监督。例如，给计算机工程师分配一项任务，就无需告诉他如何做。他对大多数的问题，都能够自行解决或通过征询同事后得到解决。这是依靠职业标准来指导他的行为。
低集权化——有机式组织保持低程度的集权化，就是为了使职业人员能对问题作出迅速的反应；另一方面也因为，人们并不能期望高层管理者拥有作出必要 决策 所需的各种技能。
⑤市场机制
市场机制就是 市场运行 的实现 机制 。它作为一种 经济运行机制 ,是指市场机制体内的 供求、 价格 、 竞争 、 风险 等要素之间互相联系及作用机理。
市场机制有一般和特殊之分。 一般市场机制 是指在任何市场都存在并发生作用的市场机制,主要包括 供求机制 、 价格机制 、 竞争机制 和 风险机制 。 具体市场机制 是指各类市场上特定的并起独特作用的市场机制,主要包括 金融市场 上的 利率机制 、 外汇市场 上的 汇率机制 、 劳动力市场 上的 工资机制 等。
市场机制，是通过 市场价格 的波动、 市场主体 对利益的追求、市场供求的变化,调节 经济运行 的机制 , 是 市场经济 机体内的 供求、竞争、价格 等要素之间的有机联系及其功能。
市场运行机制是 市场经济 的总体功能 ，是经济成长过程中最重要的驱动因素。
工业革命的发动是建立在 市场运行机制基础之上 的，或者说以 工业化 为核心的现代 生产力 的成长过程是在市场运行机制的驱动下进行的。市场运行机制是经济 社会化 乃至 经济全球化 发展不可缺少的重要方面。
⑥绩效薪酬
绩效薪酬是 对员工超额工作部分或工作绩效突出部分所支付的奖励性报酬 ，旨在鼓励员工 提高工作效率和 工作质量 。它是对员工过去工作行为和已取得成就的认可，通常随员工业绩的变化而调整。其中包括 “ 绩效加薪 ”、“一次性奖金”和“个人特别绩效奖” 三种比较常用的形式。
绩效薪酬从广义上理解是个人、 团队 或 公司的业绩 与 薪酬 的明确联系， 薪酬依据个人、团队和企业业绩的变化而具有灵活的弹性 ；其狭义的理解是 员工个人的行为和业绩与薪酬的联系，薪酬根据员工的行为表现和业绩进行相应的变化， 由于员工自身的业绩和行为在较大程度能受到自己控制，因此，员工可以控制他们自己薪酬总量水平的高低，从而 达到薪酬对员工业绩调控的目的。
1.2.4理论基础三：管理理论学派（系统理论、权变理论、行为科学、决策理论）
（1）系统理论（system theory）
系统理论 是研究系统的一般模式，结构和规律的学问，它研究各种系统的共同特征，用数学方法定量地描述其功能，寻求并确立适用于一切系统的原理、原则和数学模型，是具有逻辑和数学性质的一门新兴的科学。
系统思想源远流长，但作为一门科学的系统论，人们公认是美籍奥地利人、理论生物学家 L.V.贝塔朗菲 （ L.Von.Bertalanffy ）创立的。他在1932年提出“ 开放系统理论 ”，提出了系统论的思想。1937年提出了 一般系统论原理 ，奠定了这门科学的理论基础。但是他的论文《关于一般系统论》，到1945年才公开发表，他的理论到1948年在美国再次讲授“ 一般系统论 ”时，才得到学术界的重视。确立这门科学学术地位的是1968年贝塔朗菲发表的专著：《一般系统理论：基础、发展和应用》（《General System Theory：Foundations, Development, Applications》）,该书被公认为是这门学科的代表作。贝塔朗菲临终前发表了《一般系统论的历史与现状》一文，探讨系统研究的未来发展。此外，它还与拉维奥莱特（A. Laviolette）合写了《人的系统观》一书。
系统一词，来源于古希腊语，是由部分构成整体的意思。今天人们从各种角度上研究系统，对系统下的定义不下几十种。如说“系统是诸元素及其顺常行为的给定集合”，“系统是有组织的和被组织化的全体”，“系统是有联系的物质和过程的集合”，“系统是许多要素保持有机的秩序，向同一目的行动的东西”，等等。一般系统论则试图给一个能描示各种系统共同特征的一般的系统定义，通常把系统定义为：由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。在这个定义中包括了 系统、要素、结构、功能 四个概念，表明了 要素与要素、要素与系统、系统与环境三方面的关系。
系统论认为， 整体性、关联性，等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同的基本特征。 这些，既是系统所具有的基本思想观点，而且它也是系统方法的基本原则，表现了系统论不仅是反映客观规律的 科学理论 ，具有科学方法论的含义，这正是系统论这门科学的特点。， 贝塔朗菲 对此曾作过说明，英语 System Approach直译为系统方法，也可译成系统论，因为它既可代表概念、观点、模型，又可表示数学方法。他说，我们故意用Approach这样一个不太严格的词，正好表明这门学科的性质特点。
（2）权变理论
权变理论是指20世纪60年代末70年代初在 经验主义学派 [6] （代表人物：德鲁克、戴尔、福特等） 基础上进一步发展起来的 管理理论 ；是西方 组织管理学 中以 具体情况及具体对策的应变思想 为基础而形成的一种管理理论。进入七十年代以来，权变理论在美国兴起，受到广泛的重视。
权变理论的兴起有其深刻的历史背景，七十年代的美国，社会不安，经济动荡，政治骚动，达到空前的程度，石油危机对西方社会产生了深远的影响，企业所处的环境很不确定。但以往的管理理论，如 科学管理理论 、 行为科学理论 等，主要侧重于研究 加强企业内部组织 的管理，而且以往的管理理论大多都在追求普遍适用的、最合理的模式与原则，而这些管理理论在解决企业面临瞬息万变的外部环境时又显得无能为力。正是在这种情况下，人们不再相信管理会有一种最好的行事方式，而是必须 随机制宜地处理管理问题 ，于是形成一种 管理取决于所处环境状况的理论 ，即权变理论， “权变”的意思就是权宜应变。
权变理论认为，每个组织的 内在要素和外在环境条件都各不相同，因而在管理活动中不存在适用于任何情景的原则和方法 ，即：在管理实践中，要根据 组织所处的环境 ，和 内部条件的发展变化 随机应变，没有什么一成不变的、普遍适用的管理方法。成功管理的关键在于对组织 内外状况的充分了解和有效的应变策略。 权变理论以 系统观点 为理论依据，从 系统观点 来考虑问题，权变理论的出现意味着管理理论向实用主义方向发展前进了一步。该学派是从系统观点来考察问题的，它的理论核心就是 通过组织的各个子系统内部和各子系统之间的相互联系，以及组织和它所处的环境之间的联系，来确定各种变数的关系类型和结构类型 。它强调在管理中要 根据组织所处的内外部条件随机应变，针对不同的具体条件寻求不同的最合适的管理模式、方案或方法 。
权变理论指出，组织是一个开放系统，应当进行 “有机” 管理，以便满足和平衡内部需要并适应环境状况；在不确定和动荡的环境中运营的组织需要有 更高程度的内部差异性 ，同时组织需要 适当整 合，将这些差异部门维系起来。环境与组织的依赖关系如图1所示。
权变理论的核心是使 组织适应环境， 即当环境复杂、市场进一步细分，企业需要 专业的团队 深入触及新的业务领域，以掌握 市场动态 、发现需求、开发提供新的合适的服务。此时，嗅觉不灵敏、运营欠灵活的综合业务部门难以承担新的发展需求，于是企业对组织进行 差异化 重组，扩充子系统，分散职能，相关专业的部门或 子公司 适时建立 ，以适应新的环境。
世界上没有一成不变的 管理模式 。管理与其说是一门理论，更不如说是一门实操性非常强的技术；与其说它是一门科学，更不如说它是一门艺术， 权变管理 能体现出艺术的成分。一名高明的 领导者 应是一个善变的人，即根据环境的不同而及时变换自己的 领导方式 。权变理论告诉管理者应不断地调整自己，使自己不失时机地适应外界的变化，或把自己放到一个适应自己的环境中。
作为一种 行为理论 ， 权变理论认为根本没有所谓的最好的办法去组织企业、领导团队或者制定决策。 组织形式 或（ 领导风格 、 决策方式 ）在某种情况下效果卓著 ，然而，换一种情况可能就不那么成功。 换句话说， 这种组织形式或（领导风格、决策方式）依赖于组织内部的或外部的约束（因素）。
（3）行为科学
早期的古典管理理论学家 泰罗 、 法约尔 、 韦伯 等人都把人只看成是 “ 经济人 ” ，即工人只是为了追求最高工资的人。认为工人在干活时常采取“ 磨洋工 ”的办法，因此，应用严格的科学办法来进行管理。如泰罗主张用 “科学管理” 的方法，由工程技术 人员设计 科学的操作方法，工人严格地照章执行即可提高生产率；法约尔则从 企业整体 的角度，推行一套科学的管理原则； 韦伯的官僚组织体系 同时也是一种 科学的管理组织体 系。他们的共同特点是 强调组织和 管理的科学性 、精密性， 而忽视了人的因素，把工人看成只是组织中的一个零件。因而， 古典管理理论 在提高劳动生产率方面虽然取得了显著的成绩， 却激起了工人、特别是 工会 的反抗， 使得欧美等国的统治阶级感到单纯用科学管理等传统的管理理论和方法已不能有效地控制工人，不能达到提高生产率和利润的目的，必须有 新的企业管理理论来缓和矛盾，促进生产率的提高， 在这种情况下， 行为科学理论 应运而生。
行为科学 开始于 20年代末、30年代初的 霍桑试验 ，创始人是美国 哈佛大学 教授、管理学家 梅奥 （也译为梅厄）。霍桑试验的研究结果否定了 古典管理理论的对于人的假设 ，试验表明工人不是被动的，孤立的个体，其行为不仅仅受工资的刺激，影响生产效率的最重要因素不是待遇和工作条件，而是工作中的人际关系。据此，梅奥提出了自己的观点： 工人是“ 社会人 ”而不是“ 经济人 ” ； 企业中存在着非正式组织 ； 新的领导能力在于提高工人的满意度 。梅奥的这一理论在当时被称为 人际关系理论 ，也就是早期的行为科学 。
梅奥等人创建的人际关系学说—早期的行为科学以后，经过三十年的大量研究工作，许多社会学家、人类学家、心理学家、管理学家都从事 行为科学 的研究，先后发表了大量优秀著作，提出了许多很有见地的新理论，逐步完善了 人际关系理论 。1949年在美国芝加哥召开了一次跨学科的会议上，首先提出了行为科学这一名称， 行为科学本身并不是完全独立的学科，而是心理学、 社会学 、人类文化学等研究人类行为的各种学科互相结合的一门边缘性学科。
行为科学以人的行为及其产生的原因作为研究对象。具体来说，它主要是从人的需要、欲望、 动机 、目的等心理因素的角度研究人的行为规律，特别是研究人与人之间的关系、个人与集体之间的关系，并借助于这种规律性的认识来预测和控制人的行为，以实现提高工作效率，达成组织的目标。行为学派虽然没有研究出一套完整的管理知识，却已经为人们提供了许多有用的素材， 他们的行为论题主要有 激励 、领导、群体、 组织设计 、组织变化与发展等 ，行为科学主要包括以下几个部分：
A.关于 个体行为 的研究：人的行为是由动机引起的，而动机则是由需要引起的，当人的某种需要没有得到满足时，这就产生了行为的激励，也就是动机，从而表现出一定的行为出来。（需求→动机→行为） 个体行为理论就是关于关于行为原因、行为过程以及行为结果的研究个体行为理论主要有：
- 马斯洛 (A. H.Maslow，1908－1970)的 需求层次理论 ，指出主管人员都必须随机制宜地对待人们的各种需求，著有《人类动机的理论》。
- 赫茨伯格 (F. Herzberg)的 双因素理论 ，强调主管人员必须抓住能促使职工满意的因素，著有《工作的激励因素》。
- 弗鲁姆的期望理论
- 亚当斯的 公平理论
- 挫折理论
B.关于 群体行为 的研究： 这方面的研究主要是人际关系研究的继续，群体行为理论除了 对正式组织与非正式组织的特征、相互关系及其作用等方面的继续探讨外 ，还包括 群体的沟通与冲突以及群体的动态发展（ 群体动力学 ）的研究 。
【群体动力学】群体动力学(group dynamies)亦称“团体动力学”，试图通过对 群体 现象的 动态分析 发现其一般规律的理论。最早在文献中使用群体动力学这一术语的，是其创始人 勒温 。他认为， 个体 的行为是由 个性 特征和场(指环境的影响)相互作用的结果。
简单的说，群体动力学就是在群体中，只要有别人在场，一个人的思想行为就同他单独一个人时有所不同，会受到其它人的影响。研究群体这种影响作用的理论，即群体动力学。
C.关于 领导行为 的研究： 职工在主管人员的控制下作业，因此主管的领导行为必然会对职工的士气赫工作表现产生一定影响作用。领导行为研究主要有两部分：关于领导人对人性的不通假设；领导人的 领导方式 的分析。
【关于人性的假设】
- 麦格雷戈 (D. M. McGregor，1906－1964)的“ X理论-Y理论 ”，他在1957年11月美国《商业评论》杂志上发表的 《企业的人性面》 一文中首先提出了有名的“X理论-Y理论”，以后又在其它著作中进一步加以发挥。 X理论是对 “经济人”假设 的概括，而Y理论是根据 “社会人” 、 “自我实现人” 的假设。
【关于领导方式】
（4）决策理论
决策理论学派是以社会系统论为基础，吸 收了 行为科学 ． 系统论 的观点，运用电子计算机技术和统筹学的方法 而发展起来的一种理论。
决策理论学派是在第二次世界大战之后发展起来的一门新兴的 管理学派 。
决策理论学派第二次世界大战后，随着现代生产和科学技术的高度分化与高度综合，企业的规模越来越大，特别是 跨国公司 不断地发展，这种企业不仅 经济规模 庞大，而且管理十分复杂。同时，这些大企业的经营活动范围超越了国界，使企业的外部环境发生了很大的变化，面临着更加动荡不安和难以预料的政治、经济、文化和社会环境。在这种情况下，对 企业整体的活动进行统一管理 就显得格外重要了。
决策理论学派如何对组织活动进行统一管理的研究从两个方面展开： 其中一个就是以西蒙为代表的决策理论。它继承了 巴纳德的社会组织理论 [7] ， 着重研究为了达到既定目标所应采取的组织活动过程和方法。
决策理论的要点有——
A.决策贯穿管理的全过程，决策是管理的核心 。西蒙指出 组织中经理人员的重要职能就是作决策。 他认为，任何作业开始之前都要先做决策， 制定计划就是决策，组织、领导和控制也都离不开决策。(管理就是决策）
B.系统阐述了决策原理 。西蒙对决策的 程序、准则、 程序化决策 和 非程序化决策 的异同及其决策技术等作了分析。西蒙提出决策过程包括4个阶段： 搜集情况阶段；拟定计划阶段；选定计划阶段；评价计划阶段。 这四个阶段中的每一个阶段本身就是一个复杂的决策过程。
C.在决策标准上，用“令人满意”的准则代替“最优化”准则。 以往的 管理学家 往往把人看成是以“绝对的理性”为指导，按最优化准则行动的理性人。西蒙认为事实上这是做不到的， 应该用“管理人”假设代替 “理性人”假设 ， “管理人”不考虑一切可能的复杂情况，只考虑与问题有关的情况，采用“ 令人满意” 的决策准则，从而可以做出令人满意的决策。 （有限理性）
D. 一个组织的决策根据其活动是否反复出现， 可分为程序化决策和非程序决策。 经常性的活动的 决策应程序化以降低决策过程的成本， 只有非经常性的活动，才需要进行非程序化的决策。
2.新公共管理的逻辑起点
Ostrom and Ostrom (1971, pp. 205-207)认为主流公共行政理论（从威尔逊至少到西蒙） 对行政过程的效率过于关注，并且主张通过集权与控制机制来达到这种效率 。结果便形成了 美国公共行政中的“知识危机”，在这当中，理论家与实务者对他们面临的日趋复杂的问题缺乏明确的认同和自信，即缺乏共识。
他们试图在 公共选择理论家们 的研究中找到解决当代危机的方法。这项工作基于三个主要因素之上。
第一个是“ 方法论上的个人主义 ”概念，它假定个体—— 也就是具有代表性的个别决策者为分析的基本单元 。单个决策者和古典的“经济人”最为相似，被假定为自利的、理性的人，并寻求自身效用最大化。关于“自利”，奥斯特罗姆认为 每个个体均有与他人不同的偏好（差异） ；关于“理性”，奥斯特罗姆认为 任何人都可以通过转变方式列出不同的选择； 关于“最大化”，奥斯特罗姆则假设了一种个人 在任何决策情况下寻求最大净收益的策略 。奥斯特罗姆的个别决策者并不代表任何特定个体的行为，而是提示在特定情况下，我们期望一个理性的人去作出决定。
公共选择理论第二个特色在于“ 将公共机构输出相关联的公共产品概念化 ”。公共产品因为其高度不可分割而与私有产品（可测量的、市场性的、并可被拥有的）相区别，是存在外部性的。“公共机构不会被简单地视作为仅仅根据上级指示提供服务的官僚单位。相反， 公共机构被视为一种具有分配决策能力的单位，以便通过提供公共物品与服务来回应不同社会情境中个别偏好的需要 。 ”
公共选择研究的第三个特色是这样一种理念：“ 不同类型的决策机构（决策规划或安排）会对个人寻求最大化策略的行为产生不同的效果。 ”对于公共组织研究者来说，主要的问题是个人是期望从单一整合的官僚机构中，还是从多元组织的安排中去获取更大的利益。其公共选择的逻辑有以下结论：“ 如果一个与公共产品或服务有关的范围可以被明确地说明，这样受其潜在影响的个人就可以被限定在适当的权限范围内，并且外部性也不会溢出到他人身上，那么公共事业便可以 实现实质性的自主运作，并禁止用强制力来剥夺某些人的权利 ”
显然这样的解决方法和美国公共行政强调集权与控制的主流观点不同。与此相反，奥斯特罗姆建议一种 宪政安排 ，其特点是使 权限重叠和权威分散的多元组织安排 ，能在政府的不同层级中运作。
正是在公共部门管理实践以及社会科学发展的内力的推动下，80 年代中后期在美国出现了一种(新)公共管理(New Public Management)运动。这种运动的目标是 以政府和其他公共部门管理问题的解决为核心 ，融合各种学科相关的知识和方法，创立一个公共管理(尤其是政府管理)的新知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。 公共管理学者来自于行政学、经济学、政策分析、组织与管理理论(管理学)等各个学科。 公共管理学不仅是一种新的政府管理理论，而且也是一种 新的政府管理模式 。作为一种运动或思潮，(新)公共管理者并没有“一致”的理论立场，更未形成被普遍接受的公认“范式”。
3.新公共管理的内容（代表人物：胡德、奥斯本、盖布勒、巴泽雷）
3.1新公共管理的核心思想
传统公共行政的理论基础是以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚组织理论，新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，新公共管理的理论基础主要是 公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法 。与传统行政模式将公共行政的管理方法 局限于政治规则不同 ， 新公共管理模式着力于经济规则 。根据中西方行政学者们的论述，新公共管理理论的基本思想可以做如下概括。
3.1.1政府的管理职能是“掌舵”而不是“划桨”
与传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中， 应该只是制定政策而不是执行政策 ， 即政府应该把管理和具体操作分开 ，政府只起“掌舵”的作用而不是“划桨”的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“‘掌舵’的人应该 看到一切问题和可能性的全貌 ，并且 能对资源的竞争性需求加以平衡。 ‘划桨’的人 聚精会神于一项使命并且把这件事做好 。‘掌舵’型组织机构 需要发现达到目标的最佳途径。 ‘划桨’型组织机构 倾向于不顾任何代价来保住他们的行事之道 。”因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府， 而是一个能够治理并且善于实行“治理”的政府。
3.1.2政府服务以顾客或市场为导向（企业家精神）
新公共管理 从公共选择理论中 获得依据，认为 政府应以顾客或市场为导向， 从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系， 对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。 新公共管理理论认为， 政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。 “市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。”于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构， 而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户” ，这是公共管理理念向市场法则的现实回归 。“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义，作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方（资源配置） 。因此，企业家式的政府应该是 能够提供较高服务效率 的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以 顾客需求或市场 为导向。对公共服务的评价，应以 顾客的参与 为主体，注重换位思考，通过顾客介人， 保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。
3.1.3广泛采用授权或分权的方式进行管理
政府组织是典型 的等级分明的集权结构 ，这种结构使得政府机构不能对新情况及时做出反应。由于信息技术的发展趋势， 加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统 ，政府组织需要对不断变化的社会做出迅速的反应。
企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速做出反应，从而有效地解决问题。因此，政 府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速做出反应。 政府应将 社会服务与管理的权限， 通过 参与或民主的方式 下放给社会的基本单元： 社区、家庭和志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。
奥斯本和盖布勒说：“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展， 而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展…… 那些集中精力积极“掌舵”的政府决定其社区、州和国家的发展前途 。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。 ”这是因为， 健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。
新公共管理理论认为，与集权的机构相比， 授权或分权的机构有许多优点， 如：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速做出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。
3.1.4广泛采用私营部门成功的管理手段和经验
与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调 政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验 ，如 重视人力资源管理，强调成本一效率分析、全面质量管理、降低成本和提高效率等 。
新公共管理理论认为 ，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。 政府可以把压人的官僚组织分 解为许多半自主性的执行机构 ，特别是 把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开 ； 移植私营部门的某些管理办法 ，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制； 主张全面的货币化激励 ，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。 特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。
3.1.5在公共管理中引入竞争机制
传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理理论 强调政府管理应广泛引进竞争机制， 取消公共服务供给的垄断性， 让更多的私营部门参与公共服务的供给， 通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争， 是因为竞争可以提高效率，即投入少产出多 ； 竞争迫使垄断组织对顾客的需要做出反应；竞争奖励革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气 。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。
3.1.6重视提供公共服务的效率、效果和质量
传统政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，投入反而越多。 新公共管理理论根据交易-成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出反应。 因此，新公共管理理论主张政府管理的资源配置应该 与管理人员的业绩和效果 联系起来。在管理和付酬上强调 按业绩 ，而不是按目标进行管理， 按业绩 而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用 根据效果 而不是根据投入来拨款的预算制度，即按使命作预算、按产出作预算、按效果作预算和按顾客需求作预算。
3.1.7放松严格管制，实施明确的绩效目标控制
新公共管理理论反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制， 实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。 他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。他们认为， 企业家式的政府是具有使命感的政府。 它们规定自己的 基本使命， 然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的 预算制度和规章 ，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高，也更具有灵活性和创新精神，从而更有效率。
3.1.8公务员不必保持中立
在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。 传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。 新公共管理理论则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法， 新公共管理理论主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。 在新公共管理者看来， 政策制定与政策执行不应截然分开。 正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。 这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的取向。
3.1.9 总结：管理的自由化和市场化
新公共管理理论对管理持有以下两个理念，即管理的自由化和市场化。
(1)管理的自由化。 管理主义认为，公共管理人员是具有高度专业化的和通晓如何管理的掌握着信息的个人，因此，新公共管理理论倾向于认为公共官僚制的不良绩效不是缺乏管理能力和不履行职责的结果， 而是“坏制度”的结果，是繁冗笨重和不必要的规则、规制及其它约束的结果。
由于公共管理人员是被制度束缚的人，因此，为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须让管理者来管理；要解除规制和分权,使管理过程如预算、人事、采购等合理化。
(2)管理的市场化取向。 市场取向的管理有两个基本概念：一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。
竞争源于新古典经济学的市场效率观念，主要是指在 公共部门创立内部市场 ，由于竞争所带来的 高效率和低成本， 它被看作是改进绩效的可靠战略。管理市场化取向的维护者相信，在市场压力下的公共管理者可以提高其绩效水平。
关于私营部门管理的普遍化，新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优越于公共部门并且可以用于公共部门，公私管理之间的区别是一种假象，“管理就是管理。 ”
新公共管理模式起因于传统行政管理模式的失效。这种前提决定了新公共管理模式必然对传统行政模式进行反叛和否定。从人性假设的颠覆到管理方式上的变革，从“权威的组织”到为顾客提供服务的“企业家”，新公共管理呈现出与传统行政管理完全不同的特点。
总之，作为一种思潮与实践模式， 新公共管理可以被描述为一种追求“3E”，即Economy(经济)、Efficiency(效率)和Effectiveness(效益)的运动。 不管对其具体内容有多少种不同的表述，基本内容都可以被界定为， 强调使用私人部门管理的理论、原则、经验、方法和技术，引入市场竞争机制，注重结果或绩效管理而非过程管理，提倡顾客导向和改善服务质量。
PS：【企业家政府】
新公共管理理论的这些理念 在奥斯本和盖布勒 的 《重塑政府》（1992年） 一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓——企业家政府理论。
企业家政府理论是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的，它不仅对政府的本质及其存在的必要性做出了新的回答，还对企业家政府的本质与特征作了简洁而形象的刻画。
该理论认为， 政府是我们用来做出公共决策的一种机制 ，是我们解决共同问题的方式，对于一切文明社会来说，政府都必不可少。遗憾的是,政府的现状并不令人满意，它并没有像人们所期望的那样有效运作。然而，问题不在于政府中工作的人， 而在于他们工作所在的体制， 正如奥斯本和盖布勒所言， 政府中的大多数公务员是负责的、有才能的、立志献身的人， 只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变，释放出政府公务员身上巨大的能量，提高他们为公众服务的能力。因此,要从根本上改进政府的工作效率， 就必须改革政府的不良体制 。 为此,他们提出了构成企业家政府理论之基本内核的十条政府体制改革原则:
（1）指导性： 政府应集中精力 “掌好舵”(做好决策工作)， 而非“划好桨”(做好具体的服务性工作)，以便居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付变化着的环境，出色地扮演好自己的角色;
（2）社区自主性： 政府的行政专家们不应事必躬亲，而要善于 授权，鼓励公众参与管理;
（3）竞争性： 政府应通过各种形式引入 竞争机制， 增强成本意识,提供优质服务，改善行政管理;
（4）任务型： 政府应摆脱繁文缛节的束缚， 只昭示做什么，即要人们实现什么目标， 并根据目标制定必要的规章和预算，放手让人们去履行各自的责任，至于怎么做则毋需管制过细;
（5）结果导向性：应讲究效果 ，对各部门业绩的衡量重在成果而不是投入项目的多少;
（6）客户导向性： 政府是受 顾客 驱使的，其宗旨是 满足顾客 的需要，不是官僚政治的需要，故政府应像企业一样具备 “顾客意识” ，建立“顾客驱使”的制度;
（7）企业家精神： 政府应具有一种 “投资” 观点，应把 利润动机 引进为公众服务的活动中，变管理者为企业家，学会以花钱来省钱，为回报而投资;
（8）预见性： 政府应着眼于以 预防 为主，,而不是通过事后服务来挽回损失，它们在做出决定时,应尽一切可能考虑到未来，以防患于未然;
（9）权力分散性： 政府应善于下放权力， 实行参与式管理，通过参与及合作 ，分散公共行政机构的权力，简化其 内部结构的等级 ;
（10）市场导向型： 政府在行政管理工作中应 采取市场取向 的思维，应引进市场机制，改善公共服务，政府的管理政策应以市场为依托，组织市场，规范市场，通过市场的力量推进变革。
3.2 新公共管理的特征
3.2.1公共管理学是一种广泛而综合的知识框架。
它突破了传统行政学的学科界限,把当代经济学、管理学(组织与管理理论)、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理的研究之中。例如，它 从现代经济学特别是新自由主义经济学中汲取营养 ，将经济人假说、市场竞争、成本-效益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分；它 直接利用了当代工商管理学的新成就 ，将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等管理的理论、方法和技术应用于公共部门管理的理论与实践之中；它 把政策科学或政策分析 对于公共决策系统及其过程的研究成果以及政策分析的方法和技术溶合于公共管理的理论之中。
公共管理学以公共管理的问题为核心，融合了来自于各个相关学科知识，因而可以说是一个跨学科或交叉学科的研究领域。
3.2.2公共管理学拓展了政府管理研究的领域，具有一系列的主题创新。
它在保留了传统行政学以及新公共管理学的传统主题基础上，在研究领域及主题上有重大突破和创新。它的中心问题是“ 提供公共利益和服务时， 除了拓宽和完善官僚机构之外， 其他机构也可以提供所有这些职能 ” ;它围绕 公共利益 这一核心来展开对“公共机构与公共部门经济效益之间关系 ”问题的研究。
公共管理学涉及到以往公共行政学所未涉及的大量主题， 如公共物品(公共财产)、外部性(外部经济或外在事物)、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、公共选择、政府失败、自给型公共组织、多元组织等 ； 并对以往公共行政学所涉及的主题也作了新的诠释,如对效益概念的重新界定。
按照奥斯特罗姆的说法，公共管理学( 或新政治经济学 )家们从下列几个方面来研究机构设置与公共部门之间的关系：(1) 把 个人作为基本研究单位 ;(2) 用 外在事物、公共财产、公用事业等概念 来说明行政管理事件的结构 ;(3) 分析 不同的组织、不同的决策对公用事业或公共服务的效益 所起的作用 ;(4) 用 效益准则 或其他方法评估上述分析的意义。
3.2.3公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题。
如果说 传统公共行政学主要是以政治学研究途径为主导的话 ，那么， 公共管理学则主要以经济学途径和管理学途径作为主导 。因此,公共管理学也往往被人们称作以经济学为基础的新政府管理理论，或被称为“市场导向的公共行政学”。
尽管公共管理学运动的倡导者和参与者来自于上述提及的各个学科，但是，其主力则是一批被称为 “政治的经济学”或“新政治经济学” 的学者们，其中最有影响和成就的学派是 公共选择理论 。按照布坎南等人的观点， 公共选择是用经济学的途径(经济人假设、方法论个人主义、交换范式等)来研究传统的政治学和行政学的主题尤其是政府决策问题而形成的一种新理论。
3.2.4公共管理学提供了一种当代公共管理的新模式
它在处理公共管理实践，尤其是 政府与市场、政府与企业、政府与社会时 提供一整套不同于传统行政学的新思路。这可以概括如下几个倾向: 在提供公共服务上（1） 宁要小规模机构 ，而不要大规模机构的倾向;（2） 宁要劳务承包， 而不要通过没有终结的职业承包，而直接劳动的倾向;（3） 宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董事会制度)， 而不要单一的、无所不包的供给方式结构的倾向；（4） 宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收)， 而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向;（5） 宁要私人企业或独立企业 ，而不是官僚体制作为提供服务工具的倾向。
3.2.5胡德：特征概括
英国著名公共管理学家、曾任伦敦政治经济学院公共行政和公共政策系教授的胡德(C. Hood)特别将新公共管理的特质归纳为:
(1)在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任;
(2)确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量;
(3)特别强调产出控制,对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注;
(4)打破公共部门中的本位主义，对部门进行撤分与重组，破除单位与单位之间的藩篱;
(5)在公共部门中引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量;
(6)强调对私营部门管理方法和风格的吸收和运用;
(7)强调对资源的有效利用和开发。
4.总结与评价
4.1总结
总之，公共管理学新范式的出现是对以往公共行政学的一次严峻的挑战，它几乎改变了传统行政学的研究范围及主题，研究方法、学科结构和行政管理方式，成了当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。
《布莱克维尔政治学百科全书》“公共管理学”词条这样写道: “以经济学为基础的研究方法对公共行政学的传统主流理论构成了严峻的挑战，因为它拥有一种通用的分析语言，广泛地采用了以消费者为导向的方法来研究公共服务。 如果说公共行政学的传统主流研究方法对 20 世纪早期美国行政学发展作出了贡献，并占据了相当重要的学术地位的话， 那么，现在或许可以说这一位置已被以经济学为基础的研究方法所取代” 。
奥斯特洛姆也说:“当代政治经济学家的著作，以 经济理论 为基本模式，对传统行政管理理论的众多基本理论提出了挑战。”
公共管理学作为当代政府管理或公共部门管理研究新潮有其新颖、合理之处，它反映了80 年代以后，西方在这一领域的新成就，以及当代西方公共管理实践发展的新趋势，特别是成为当代西方政府改革的一种指导性理论。
80 年代以后西方各国的政府 改革的自由化、市场化和社会化取向， 在相当程度上体现了公共管理学理论的基本精神。公共管理学者所提倡的公共管理，尤其是政府管理，以 实际问题 为核心，拓展了行政学的研究范围和主题，融合经济学、管理学、政策分析、政治学领域的知识、形成更广泛综合的知识框架，并形成新的公共管理方式，对我国的行政学研究以及政府管理实践是有借鉴、启发意义的。
4.2局限性
公共管理学是一种尚在发展之中的新理论，它本身遇到了诸多的难题。迄今为止：
（1）它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；
（2）它忽视了公共部门管理与私人部门管理、政治过程与市场过程的差别，过分依赖于经济学途径(尤其是经济人假设和交换范式)；
（3）片面强调对产出和绩效进行精确的计算;
（4）此外,它所主张的顾客至上、绩效管理、高级文官的政治任命也产生了理论及实践上的问题。
因此，公共管理学运动受到了来自各个方面的批评，如说它主张公共部门私有化，实际上放弃了政府的公共服务职能，逃避社会福利责任；说它滥用经济学方法或途径，是经济学帝国主义;说它片面依靠企业管理学，所推崇的绩效管理、目标管理是一种“新泰勒主义”等。
参考
- ^ 张纲.《公共管理学引论》：浙江大学出版社，2003：54
- ^ 欧文·E·休斯.《公共管理导论》：中国人民大学出版社，2001：6-7）
- ^ 所谓新制度经济学(New institutional economics)，正如科斯所说，就是用主流经济学的方法分析制度的经济学。迄今为止，新制度经济学的发展初具规模，已形成交易费用经济学、产权经济学、委托—代理理论、公共选择理论、新经济史学等几个支流。 新制度经济学派是在20世纪70年代凯恩斯经济学对经济现象丧失解释力之后兴起的。一般认为，新制度经济学是由科斯的《企业的性质》（科斯，1937年）这篇文章所开创的。
- ^ 公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。
- ^ 资产专用性：指资源在用于特定用途之后，很难再移作他用的性质。
- ^ 经验主义学派认为管理学就是研究管理经验，认为通过对管理人员在个别情况下成功的和失败的经验教训的研究，会使人们懂得在将来相应的情况下如何运用有效的方法解决管理问题。因此，这个学派的学者把对管理理论的研究放在对实际管理工作者的管理经验教训的研究上，强调从企业管理的实际经验而不是从一般原理出发来进行研究，强调用比较的方法来研究和概括管理经验。
- ^ 巴纳德将社会学概念应用于分析经理人员的职能和工作过程，并把研究重点放在组织结构的逻辑分析上，提出了一套协作和组织的理论。 巴纳德认为，社会的各级组织包括军事的、宗教的、学术的、企业的等多种类型的组织都是一个协作的系统，这些协作组织是正式组织，都包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。所有的正式组织中都存在非正式组织，两者是协作中相互作用、相互依存的两个方面。一个协作系统是由相互协作的许多人组成的。对于个人目标和组织目标的不一致，巴纳德提出了“有效性”和“能率”两条原则。当一个组织系统协作得很成功，能够实现组织目标时，这个系统就是“有效性” 的，它是系统存在的必要条件。系统的“能率”是指系统成员个人目标的满足程度，协作能率是个人能率综合作用的结果。这样就把正式组织的要求同个人的需要结合起来了，这在管理思想上是一个重大突破
