周雪光：中国国家治理的逻辑- 北京大学人文社会科学研究院

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今天人们在讨论中国社会的种种困难时会强调当今执政党的问题，这些看法不无道理。但从大历史的角度来看，中国国家治理面临的挑战与困难，在很多方面从历史到现在都持续存在，至今没有根本改变，比如说人口众多、幅员辽阔、资源紧张、区域间的不平衡发展等等。当今的执政者面临的这些问题，与历史上皇帝所碰到的问题是很类似的。正是因为这样的原因，历史上行之有效的一些治理方式以不同形式延续了下来了。但现在的国家面临一些新的环境条件，比如高强度的国际竞争，与民众交往所承担的责任等等，都是以前执政者没有碰

到过的挑战。我们从历史角度可以看到国家治理模式一直处在变迁调整的过程中，但哪些是新的变化，哪些是过去基本机制的变形，这些是需要研究的问题。

过去中央与地方政府关系的研究中更多强调了正式的关系，比如集权与分权，国家把权力拿走了，又通过某种形式把权力下放到地方，这些研究的关注点都是正式制度或政策的变化。我提出，中央和地方的关系一直都保持着正式制度与非正式制度间微妙转换的过程，从未中断。换句话说，即使在正式制度上看是高度集权的时期，在非正式制度上也可能有着地方政府运作的很多余地，保持了很大的灵活性。这样的安排暂时解决了帝国治理的一个难题，即权威体制与有效治理之间的矛盾。一方面，中央政府可以在大一统的权威制度下 “以不变应万变”，即尽管各地场景做法每每不同，中央政府的正式制度始终稳定不变；但另一方面，非正式制度又使得地方政府按照当地的具体情况来因地制宜地落实国家政策，这就是 “以万变应不变”。这两个过程——正式制度的 “以不变应万变” 与非正式制度的 “以万变应不变”——在一定条件下化解了集权制度与地方性适应之间的矛盾。

“名” 与 “实” 或象征性权力与实质性权力之间的关系不是固定不变的。中央政府有时会选择保留象征性权力，而把实质性权力交给地方性政府，这个阶段我称之为 “以名代实”。但是在另外一些情况下，中央政府又会通过一些机制把实质性权力收回，我将其称之为 “以实正名”。也就是说，如果中央政府长期只保留象征性权力而没

有实质权力，久而久之，人们会对其名义权力产生怀疑，出现中央权力危机。因此中央政府会间或通过运动式治理等方式把实质性权力收回来，通过实际权力的实施来重新为自己正名。这两个过程——“以名代实” 与 “以实正名”——导致了名与实之间、象征性权力与实质性权力间的相互转化，这是中央与地方的关系、也是帝国治理逻辑另一个核心环节。

相比前面提到的 “行政发包制” 和 “控制权理论”，“锦标赛理论” 是一个有关组织激励机制的理论模型，它有更为特定的研究对象和内容。这一模型借用了人事经济学里关于人力资本流动、特别是组织激励方面的理论。周黎安教授在讨论锦标赛模型的时候也特意强调了其应用的条件性。人事晋升可能有着不同机制，可以用很多模型来解释，周黎安的模型特别强调了 “锦标赛” 的机制。周黎安教授的文章受到了很大的关注，主要有两方面的原因。一方面是因为我们看到了各级政府在实践中确实采用了类似 “锦标赛” 的很多做法；比如说政府经常在目标责任制下提出一系列详细的考核指标，然后根据这些指标来考核决定干部的升迁，因此这一模型有着很大的解释能力。另一方面，“锦标赛” 模型有一套较为完整的理论逻辑，表述清晰具体。

总而言之，简约与解释力之间的追求的确是有冲突。在学术领域里我们更多地追求简约；有些研究的目的就是要抽象出一个特定的具有普遍意义的因果机制。比如制度学派关注制度的力量和运行机制。理性主义尤其强调理性人的行动逻辑，例如贝克尔用理性人的分析工具去解释人们的婚姻、生育、工作选择、吸毒等行为。但在政策研究领

域，某一现象可能涉及到各种各样的因素，解决方案也需要考虑到这些因素及其相互作用。如果从政策研究角度去解决吸毒问题时，就不可能仅仅从理性人的行动逻辑角度考虑，需要考虑其他因素例如社会环境，医学因素等等。因此，在政策研究中，简约并不是一个最好的策略，更重要的是如何把一个问题全方位地解释清楚，只有这样才能把握哪些因素在起作用，如何发生作用，才能制定有针对性的政策。

另外一方面，知识培养的课程设置似乎也很不相同。一个北大的本科生曾经告诉我，他一个学期上七门课，我觉得不可思议。他告诉我，很多课只是在上课听老师讲讲，知道他的基本观点，然后考前两个晚上不睡觉背一背就行了。我想象这样的课程设置更类似于一个系列讲座，学生听一听就完了，而不是通过作业、考试、课堂交流来让学生真正学到知识和思考问题的角度。我也问过斯坦福的学生一个学期上几门课，大多只是三门或四门。有时候一门课的课外作业一周就要花 20 个小时，所以你如果选三门课就非常困难了。这些不同方式训练出来的学生有着不同的特点。前一种方式培养出来的学生形象上看上去很好，上了很多课、修了很多学分、拿了好几个学位，但是真正能力如何是有疑问的。

现在的研究生训练的一个趋势是，学生花了大量的时间去学习技术，却对理论思考不够重视，训练不足。学习技术比较容易令人满足，因为上一门技术课常常会有很大收获，本来不会的东西一下就会了，很有成就感。但学习理论常常不是那么容易感受到进步的。理论积累是一个缓慢的过程，收获也没有那么明显。但如果没有长期的学习，临时抱佛脚也难以奏效。所以我们经常看到一种情况，有人技术非常好，研究却缺乏深度；有人的理论想法特别好，实证工作却做不下去。如何才能处理好理论与方法之间的关系是一个非常大的挑战。对于许多学者来说，只能学业有专攻，成为有着某一方面强项的学者。那些希望在学术上有大成就的年轻学者应该有一个清醒的认识，花大力气来保持理论和技术两者间的平衡发展。