2017年6月，国家保密局、外交部、海关总署联合印发了《国家秘密载体出境保密管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》是在修订《关于禁止邮寄或非法携运国家秘密文件、资料和其他物品出境的规定》（以下简称原规定）的基础上，重新制定出台的一项重要保密管理制度。《规定》明确了国家秘密载体的出境渠道，取消了国家秘密载体出境《许可证》制度，调整了国家秘密载体出境的审查批准权限，并对国家秘密载体境外保管、使用、销毁等环节提出了具体要求。

一、《规定》的制定背景

国家秘密载体出境保密管理是保密工作的一项重要内容。随着“一带一路”倡议的实施，我国对外交往与合作的形式、方式和领域不断拓展，与境外的政治经济交往、科技文化交流等日益频繁，机关、单位因工作需要携带、传递国家秘密载体至境外的情况逐渐增多，迫切需要健全完善相关制度规定。

一是细化保密法及其实施条例原则规定的需要。保密法第二十五条、保密法实施条例第二十一条对涉密载体出境作出原则规定，确立了主管部门批准制度，要求按照国家保密规定办理有关批准和携带手续，这些原则规定需要通过具体规定予以落实和细化，为开展涉密载体出境保密管理工作提供制度依据。2016年，中央保密委员会对此作出工作部署，明确要求修订涉密载体出境的保密法配套法规规章。

二是落实国务院行政审批改革有关要求的需要。2013年，国务院开展行政审批事项清理，国家保密局认真落实有关工作部署，依据新修订保密法及其实施条例，对保密行政管理部门行政审批项目进行了清理，明确“核准携运涉密载体出境”属于机关、单位内部保密管理事项，不再作为保密行政管理部门的行政审批事项。为落实国务院审批改革要求，需要对原规定作出较大修改，制订新的《规定》。

三是适应新形势新任务的需要。《规定》印发前，原规定及其工作办法是涉密载体出境保密管理的主要依据，分别制定于1994年和1995年，迄今超过20年，有关保密管理工作的背景、环境和要求已发生很大变化，内容已明显滞后，一些概念、表述与新修订保密法不相一致甚至存在矛盾，与当前形势和任务不相适应，难以满足进一步加强涉密载体出境管控需要，亟需制定新的《规定》。

二、《规定》的制定过程和主要考虑

2015年，国家保密局启动《规定》起草工作，开展了全国性调研，召开了部分中央国家机关和中央企业座谈会，在此基础上形成了征求意见稿，送各省（区、市）及新疆生产建设兵团保密局、中央国家机关各部委保密办、解放军保密办、各人民团体保密办征求意见。2016年，在全面梳理汇总各地区各部门意见建议的基础上，对《规定》进行修改完善，经局长办公会议审议并原则通过。2017年，在进一步征求外交部、海关总署意见基础上，形成修订后的《规定》，并于6月30日印发。

《规定》起草过程中，重点把握了以下几个问题：

一是严格限制出境方式，确保国家秘密载体出境的安全可控。《规定》明确外交信使传递是涉密载体出境的法定方式，不再允许个人携运涉密载体出境，主要基于以下考虑：

1.外交信使方式具有可靠的保密性和安全性，是传递国家秘密载体出入境的主要渠道。其安全性和保密性主要体现在：外交信使具有公认的国际法地位，不可侵犯，在通过接受国或第三国海关时，免于检查，所携带外交邮袋不得开拆或扣留。通过外交信使渠道传递国家秘密载体出入境，是目前世界各主要国家的通行做法。

2.个人携运方式存在严重泄密风险隐患，难以确保国家秘密安全可控。按照各国进出境法律的一般规定，非外交人员进出境都应当接受海关等执法机关检查。非外交人员携带国家秘密载体进出境，有关人员和载体都不享有国际法的豁免保护权，无论是随身携带还是随机托运，都可能因接受有关国家海关查验而导致国家秘密载体失去控制，造成国家秘密泄露。

3.个人携运方式在实践中作用并不明显，可以为外交信使渠道替代。根据调研掌握的情况，近年来，保密行政管理部门和保密工作机构批准个人携运国家秘密载体出境的情况极少，一方面是由于个人携运国家秘密载体出境的现实需要不是很迫切，而且要承担一定的安全保密风险；另一方面是由于现行携运审批手续繁琐，且监管手段有限，难以杜绝擅自携运出境的情况。因此，在规范国家秘密出境管理时，必须充分利用和发挥外交信使渠道，建立统一的国家秘密载体境内外传递管理机制。目前，我国与世界上绝大多数国家和地区建立了外交关系，外交信使渠道可以满足工作所需。对于情况紧急的，可以采取密码电报及时传递国家秘密信息。

二是调整规范批准权限，落实国务院行政审批改革精神。根据国务院行政审批项目清理要求，“携运涉密载体出境的单位和人员核准”属于机关、单位内部管理事项，1994年印发的《关于禁止邮寄或非法携运国家秘密文件、资料和其他物品出境的规定》有关出境审批规定不能继续适用。对此，《规定》明确了以下3点内容：

1.赋予有关业务主管部门批准权限。机关、单位涉密载体需出境的，根据工作指导关系或者管理职权，由中央国家机关和省（区、市）有关业务主管部门两类主体批准。

2.取消载体出境《许可证》制度。机关、单位按照内部行政管理的一般程序申请涉密载体出境。有关主管部门同意出境的，出具批准的书面文件即可，不需要再核发《许可证》。

3.明确保密行政管理部门批准情形。核准涉密载体出境不再作为保密行政管理部门的行政审批事项，但在业务主管部门不明确的情况下，机关、单位可以向国家或者所在地省（区、市）保密行政管理部门提出申请。

三是充分考虑实际工作需要，强化《规定》的操作性和可行性。在充分调研的基础上，《规定》根据各地区各部门实际工作需要，对原规定作出调整，尽可能细化管理要求，对一些操作性问题予以明确。

1.关于绝密级载体出境。根据原规定，机关、单位只允许携带、传递机密级、秘密级载体出境。但在实践中，完全禁止绝密级载体出境难以满足工作需要。比如，外交密钥属于绝密级国家秘密载体，必须通过外交信使传递至境外，才能确保驻外使（领）馆与国内的安全通讯。因此，《规定》取消了国家秘密载体出境的密级限制，但对绝密级载体的审批权限和管理措施提出了更严格的要求。

2.关于自行携运国家秘密载体出境。《规定》要求国家秘密载体应当通过外交信使携运，但考虑到实际工作中的特殊需要，《规定》明确了2种例外情形：一是党和国家领导同志出访或者执行国家重要外交任务的外交团组出访，有关随员携带涉密载体是工作必需，如只有外交信使渠道传递，难以满足实际需求；二是考虑到国家安全工作的特殊性，经严格履行批准手续后，国家安全机关工作人员可以自行携运、传递国家秘密载体出境。

三、《规定》主要内容

《规定》共23条，主要内容包括：

1.规定国家秘密载体出境的基本方式。为确保涉密载体出境的安全保密，杜绝可能的泄密风险，规定机关、单位涉密载体出境应当通过外交信使（含临时信使）携带、传递。

2.明确禁止性规定。严禁通过邮寄、托运等无保密措施的渠道传递国家秘密载体出境；除2类特殊情形外，严禁个人携运国家秘密载体出境。

3.细化审查批准制度。规定中央国家机关、中央管理企业国家秘密载体出境，由本机关、本单位批准。地方各级机关、单位国家秘密载体出境，由所在地省（区、市）有关业务主管部门审查批准；业务主管部门不明确的，由所在地省（区、市）保密行政管理部门审查批准。同时，规定了机关、单位申报材料和主管部门审批程序、时限等要求。

4.严格绝密级国家秘密载体出境审批。上收绝密级国家秘密载体出境的审批权限，规定只能由中央有关业务主管部门审查批准；业务主管部门不明确的，由国家保密行政管理部门审查批准。

5.明确了外交、海关、保密行政管理部门的职责。规定外交信使（含临时信使）应当采取相应的携运方式和保密措施，确保国家秘密载体携运过程安全保密；海关在进出境活动监管中发现非法携带、传递国家秘密载体的，应当依法处理；保密行政管理部门对非法携带、传递国家秘密载体出境的线索，应当依法及时调查，或者组织、督促有关机关、单位调查处理。

6.设置了特殊条款。规定涉及国家秘密的密码载体和密码设备出境的保密管理，按照密码管理有关规定执行；携带、传递国家秘密载体至香港、澳门和台湾地区的保密管理办法，由国家有关主管部门会同国家保密行政管理部门另行制定。

四、《规定》执行中应当注意的问题

一是应当坚持工作需要原则。与境内的安全保密环境相比，国家秘密载体在境外携带、使用、保管各环节面临的不可控因素多，泄密风险大，一旦泄露很难采取补救措施。因此，机关、单位在境内外之间传递国家秘密信息应当主要通过密码电报等方式，在能够满足工作需要的前提下，尽量避免国家秘密载体出境的情况，最大限度地减少泄密风险。

二是要严格规范审批。虽然核准国家秘密载体出境调整为内部管理事项，但事关国家秘密安全，机关、单位必须审慎对待、严格报批；有关主管部门也应当严格履行审查职责，认真研究国家秘密载体出境的必要性、可能存在的风险隐患及拟采取的保密措施等情况，权衡利弊、综合考量后，作出批准或者不予批准的书面决定。

三是要全面落实管理要求。《规定》除了对国家秘密载体出境审批程序作出规范外，还对国家秘密载体在境外的存放保管、携带外出、使用销毁等环节提出了具体管理要求，机关、单位应当严格按要求采取相应的保密管理措施，认真落实各个环节的保密管理责任，确保国家秘密安全。

（ 原载于《保密工作》2017年第8期）