《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例》（以下简称《条例》）经深圳市第七届人民代表大会常务委员会第八次会议于2022年3月28日通过，自2022年5月1日起施行。现将有关情况解读如下。

一、立法的必要性

（一）是贯彻落实党中央重大决策部署的需要

党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。党的十九届四中全会提出，要把坚持发展“枫桥经验”作为推进国家治理现代化的重要内容。2021年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议并发表重要讲话，会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷多元化解的意见》强调：法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病；要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。为贯彻落实中央相关决策部署，把多元化纠纷解决机制建设置于社会治理现代化的大局中谋划和推进，充分发挥好非诉讼纠纷解决机制的纠纷预防和化解作用，有必要制定《条例》，以法治创新畅通各种解纷渠道，以法治思维和法治方式坚持新时代“枫桥经验”，为深圳把非诉讼纠纷解决机制挺在前面提供良好的法治保障。同时，通过立法的规范、引领作用，可以畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，健全完善各类调解联动工作体系，促进源头治理，维护社会稳定和安全，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，促进深圳市域治理能力现代化水平的进一步提升。

（二）是助力深圳“双区”建设和高质量发展的需要

近年来，我市认真贯彻党的十九届四中、五中全会精神，秉持新发展理念，努力打造“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理格局，搭建了较好的社会矛盾纠纷处理平台。面对当前深圳肩负“双区”建设新的历史使命的要求，仍存在部分职能部门在矛盾纠纷解决中职责定位不清、角色定位不准、职能相互交叉以及纠纷化解机制建设保障不充分等现象，亟待通过立法，明确相关职能部门的权力、义务、责任，界定其在非诉讼纠纷化解体系中的职责分工，优化各类纠纷化解资源的配置，同时积极引导社会力量和基层群众参与矛盾纠纷化解工作。建立一套科学高效的矛盾纠纷多元化解机制，有利于营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境，推动深圳的高质量发展，实现深圳“双区”建设的既定目标任务。

（三）是总结和固化深圳矛盾纠纷化解特色经验的需要

深圳市作为一座由外来人口融合而成的现代化城市，其社会矛盾纠纷有自己的特点。传统民间纠纷尚存的同时，一些新型的民商事纠纷不断涌现：一是贸易、投资、金融等领域的商事纠纷剧增；二是知识产权纠纷、物业纠纷等逐年增加；三是大型展销会、博览会等交易活动中产生的矛盾纠纷呈现多样化；四是大中型企业、工业园区等单位的内部纠纷复杂化。近年来，我市积极探索，勇于创新，在化解矛盾纠纷过程中，形成了与上述矛盾纠纷特点、规律相适应的工作经验：一是矛盾纠纷分层分级化解机制已初步建成，劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、道路交通等关乎民生领域的纠纷解决方式不断完善。二是商事调解组织不断涌现，商事纠纷国际化解决机制提上日程。三是一些大中型企业、工业园区管理委员会等单位建立了内部纠纷化解机制。四是一些大型展销会、博览会的举办方已经尝试设立常态化矛盾纠纷化解机制。这些已经形成并行之有效的矛盾纠纷化解经验，需要通过立法予以总结和提升，固化、复制、推广。

二、主要内容和制度创新

《条例》是国内同领域首部涉及全类型矛盾纠纷、囊括全种类化解方式、覆盖全链条非诉流程的地方性法规。《条例》共九章，包括总则、源头治理、调解、仲裁、行政裁决和行政复议、衔接机制、保障和监督、法律责任、附则，共八十八条。

（一）明确相关单位职责分工，引导全社会贯彻落实源头治理、非诉讼纠纷化解方式优先的理念

一是从法律制度上贯彻落实源头治理的理念。《条例》明确了市、区人民政府及其有关部门、街道办事处对矛盾纠纷的源头治理责任，规定：市、区人民政府及其有关部门应当加强基层治理，促进多元化解矛盾纠纷资源向基层倾斜，充分依靠基层自治，发挥公共法律服务机构的作用，从源头上预防化解各类矛盾纠纷，构建社会稳定风险评估机制、矛盾纠纷排查调处机制等，依法引导通过非诉方式化解矛盾纠纷。二是明确政府及其相关部门、人民法院、人民检察院、社会团体等单位在纠纷化解方面的职责分工。《条例》明确了市、区人民政府将矛盾纠纷化解工作纳入法治政府建设规划的责任，政府司法行政部门依法统筹协调市、区非诉讼纠纷解决工作的职责，公安、信访以及政府其他相关部门依法履行各自相关职责，并赋予各人民团体、社会组织可以依法成立调解组织参与全市矛盾纠纷化解工作的权利，同时还规定了平安建设组织的矛盾纠纷化解组织协调、督导检查和评估职责，人民法院的矛盾纠纷化解指导职责。三是从法律制度上鼓励和引导非诉讼纠纷化解方式优先。《条例》规定：鼓励和引导当事人优先选择非诉讼方式化解矛盾纠纷；倡导矛盾纠纷当事人在平等自愿、互谅互让的基础上协商和解；未能协商和解但适宜调解的矛盾纠纷，优先适用调解方式化解。《条例》规定律师、基层法律工作者应当鼓励和引导当事人合理选择成本较低、对抗性较弱、有利于修复关系的非诉讼方式解决矛盾纠纷。总之，努力引导全社会通过非诉讼方式化解矛盾纠纷。

（二）固化、复制、推广“光明模式”

近年来，我市光明区在矛盾解纷多元化解中形成了一套由街道办事处牵头组织协调、各相关单位共同参与的行之有效的经验，被誉为“矛盾纠纷多元化解的光明模式”。为提升、固化及在全市推广这一模式，《条例》作出了相应的规定：街道办事处应当组织、协调辖区内派出所、人民法庭、居民委员会等矛盾纠纷化解力量，依托平安建设工作平台建立矛盾纠纷化解中心，开展矛盾纠纷预防、排查和化解工作；街道办事处应当推进社区协商制度化，畅通群众诉求表达和群众参与化解矛盾纠纷的渠道，对需要相关部门参与调处的矛盾纠纷，可以要求相关部门到场调处，相关部门应当配合。

（三）落实“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求，构筑科学、合理、高效的多层次、多元化工作机制和解纷防线

1.着力推动调解事业全面充分协调发展。调解不但是矛盾纠纷化解的重要方法，也是矛盾纠纷非诉讼化解方式中的重要途径。作为矛盾纠纷非诉讼化解方式的调解，包括人民调解、劳动争议调解、商事调解和行政调解。新形势下，人民调解、劳动争议调解已有法可依，随着深圳经济社会发展应运而生的商事调解、行政调解法律制度尚不完善，亟待立法引领、规范和保障。为了充分发挥调解在矛盾纠纷化解中的功能作用，培育和发展新型调解，《条例》明确了商事调解、行政调解的法律地位，以法制创新促进各类调解在新形势下全面充分协调发展。一是完善现有调解法律制度。《条例》规定了各种调解的依据、原则、调解员条件、调解回避、保密制度、调解期限、调解协议、调解终止情形等事项，为调解事业发展提供坚实的基础性制度保障，并规定了司法行政部门推动各种调解全面充分协调发展、构建调解工作新格局的责任。二是破解人民调解发展瓶颈制约，促进人民调解向基层延伸和发展。《条例》规定:街道、企业事业单位、社会团体或者其他组织根据需要可以依法设立人民调解委员会；街道人民调解委员会根据需要，并经协商一致，可以在国家机关、企业事业单位、社会团体以及其他组织设立派驻人民调解工作室；街道人民调解委员会及其派驻有关单位的人民调解工作室可以采取购买服务等方式择优聘请两名以上专职人民调解员；鼓励有条件的居民委员会和企业事业单位人民调解委员会聘请一名以上专职人民调解员；个人调解室调解员享受与所属人民调解委员会其他调解员同等待遇。三是加强劳动争议调解组织建设。《条例》规定：鼓励有条件的企业设立劳动争议调解委员会，并为劳动争议调解委员会开展工作提供必要的办公条件和经费保障；人力资源保障部门可以按规定对调解劳动争议的调解员予以补贴；鼓励社会力量积极参与劳动争议调解。四是支持商事调解先行先试。在国家法律没有规定的情况下，《条例》率先就商事调解的适用范围、调解组织备案和主体资格登记，以及商事调解的收费、信息公开、保密义务、政府监管、行业组织职责、行业自律管理等作出规定。五是规范行政调解活动。针对目前我国法律法规对行政调解的规定较少的情况，《条例》立足我市行政调解事业发展的实际需要，就行政调解的启动、行政调解的管辖、行政调解的受理期间等作出了创新性的规定，以法制创新规范、引领和保障行政调解事业发展。

2.创新仲裁相关工作机制。国家对于劳动争议仲裁的法律规定已经比较完善，《条例》将非诉化解理念贯穿劳动争议仲裁全过程，对实践中效果较好的做法和经验以法规形式进行固化，以期将来发挥更大作用。与此同时，民商事仲裁作为解决纠纷的重要方式之一，在纠纷多元化解中不可或缺，《条例》立足我市仲裁事业发展实际和纠纷多元化解的需要，就鼓励和引导当事人选择仲裁、仲裁机制创新、建立仲裁前优先推荐调解机制、仲裁中的调解、健全仲裁调查取证协助机制、建立仲裁和诉讼对接机制等作出了规定，推动仲裁机构在新形势下与调解、诉讼共同发展，更加高效便捷地化解民商事纠纷。

3.健全行政裁决、行政复议相关制度和机制。一是规范行政裁决行为。目前，国内关于行政裁决的相关法律法规尚不健全。2019年6月，中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，要求各地区各部门结合本地实际贯彻落实。我市在广东省的统一部署下，开展了行政裁决试点工作，积累了一定经验，但尚未形成制度化的成果，为推进我市行政裁决事业发展，为健全行政裁决制度打下坚实的法治基础，《条例》结合中央文件要求，就行政裁决作出了基础性制度规定，明确了行政裁决适用的纠纷范围、裁决先行调解、救济途径等。二是创新行政复议相关机制。从行政复议融入纠纷多元化解机制角度，创新相关工作机制，加强行政复议与调解、行政诉讼的对接。《条例》就行政复议中可以调解的矛盾纠纷范围、调解协议书的效力、调解不成的处理、复议中的和解等作出规定，为行政复议赋能，充分发挥其在新形势下化解矛盾纠纷的作用。

（四）赋予商事调解组织合法地位，促进商事调解事业发展

为解决长期以来商事调解组织难以成立的问题，《条例》明确规定了商事调解的适用范围和商事调解组织的设立程序等。一是明确商事调解适用范围；二是明确司法行政部门为商事调解组织的主管部门，负责调解组织设立条件审查，并对接相关法律规定，规定商事调解组织依法登记，通过这些制度设计，使商事调解组织可以依法获得“准生证”；三是明确了商事调解市场化收费制度、调解规则和调解员等信息公开制度，以及相关人员的保密义务。四是明确商事调解行业组织的职责，旨在培育行业自治，引导和促进商事调解健康发展。

（五）创设民商事纠纷中立评估机制

目前，国内立法上尚无中立评估机制的规定。《条例》借鉴国外的中立评估机制，创设了具有深圳特色的中立评估机制。中立评估机制是指在案件进入诉讼但还未审理前，在特定规则的约束下，由中立第三方根据案件情况为双方当事人提供专业评估意见，是一种为当事人化解纠纷提供一定的评估、指引和帮助的纠纷解决机制，通常与调解、仲裁、诉讼等解纷方式并列使用，优势互补，产生合力，充分体现了纠纷排查与化解并重的现代纠纷解决理念。中立评估获得当事人的高度赞赏，也为许多国家借鉴。2016年出台的《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》提出，探索民商事纠纷中立评估机制、调解中无争议事实记载机制。全国各地法院也根据各自的情况进行了探索。近年，我市前海合作区人民法院在涉外民商事案件领域进行了中立评估探索，邀请香港法律专业人士就案件适用的香港法和可能的裁判结果进行评估，为从立法上建立中立评估机制提供了有益的实践经验。基于深圳预防化解矛盾纠纷的实际需要，《条例》设立了将中立评估广泛运用于诉讼和非诉讼程序的机制，规定当事人可以委托中立第三方就矛盾纠纷事实认定、法律适用及处理结果预测进行中立评估，中立第三方评估机构的评估报告可以作为当事人和解、调解的参考，这对于预防和化解矛盾纠纷具有重大的积极意义。

（六）建立衔接机制，保障多元解纷机制之间的对接畅通，形成科学高效的解纷体系

《条例》规定了以下衔接机制：矛盾纠纷当事人之间的和解、调解与当事人委托的中立第三方评估之间的衔接；公安机关、检察机关依法办理有关案件与人民调解的衔接；民商事仲裁与调解衔接；民商事纠纷、行政纠纷在诉讼前与调解的衔接；调解协议与司法确认程序的衔接；调解与人民法院财产保全的衔接；特定和解、调解协议与公证的衔接。通过上述制度设计，旨在打开各种解纷机制之间的通道，促进非诉讼矛盾纠纷化解方式的最大限度适用，实现互联互通，形成合力，提升城市矛盾纠纷综合化解能力。

此外，《条例》就建立相关部门协调联动机制、信息化平台建设、基层纠纷化解保障机制、交易集中场所调解机制、单位内部纠纷化解机制，以及加强调解队伍职业道德建设，建立调解员人才培养和职业评价体系、调解员待遇保障机制等作出规定；就人民法院一站式多元解纷和诉讼服务平台建设、诉调对接机制保障等作出规定；还明确了人大常委会、人民法院、人民检察院对纠纷化解活动的监督。

转载来源：深圳人大网_深圳市人大常委会

转载时间:：2022年12月13日

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