解读《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》

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近年来，各地区各部门积极开展工作，网吧及网络游戏管理不断加强，市场秩序初步规范。但是，新情况、新问题也不断出现，特别是当前一些青少年沉迷网吧和网络游戏的现象仍比较严重，网吧接纳未成年人、黑网吧和网络游戏沉迷仍是人民群众关注的突出问题。对此，党中央、国务院领导同志高度重视，要求切实加强管理和整治。2006年12月11日，国务委员陈至立同志主持召开研究进一步加强网吧及网络游戏管理工作的会议（以下简称国务院专题会议），会议要求各地区各部门要统一思想，提高认识，严格执法，标本兼治，进一步加强网吧和网络游戏管理，努力营造有利于未成年人健康成长的良好环境。为落实会议精神，2007年2月15日，文化部、国家工商行政管理总局、公安部、信息产业部、教育部、财政部、监察部、卫生部、中国人民银行、国务院法制办公室、新闻出版总署、中央文明办、中央综治办、共青团中央等14个部门联合印发了《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》（文市发[2007]10号，以下简称《通知》）。
《通知》认真贯彻国务院专题会议精神，着眼于网吧及网络游戏管理工作的新形势、新情况、新问题，力求解决当前网络及网络游戏管理面临的突出问题。《通知》有以下几个显著的特点：
一是认真贯彻胡锦涛总书记重要讲话和修订后的《中华人民共和国未成年人保护法》
2007年1月23日胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十八次集体学习上就“以创新的精神加强网络文化建设和管理”做了重要讲话。2006年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订了《中华人民共和国未成年人保护法》其中明确规定网吧不得允许未成年人进入。《通知》坚持以胡锦涛总书记讲话精神为指导，认真贯彻党中央、国务院领导同志的一系列重要指示，认真贯彻《中华人民共和国未成年人保护法》的有关规定，从深层次克服管理中存在的模糊认识，努力使《通知》成为在网吧和网络游戏领域落实胡锦涛总书记讲话精神和《中华人民共和国未成年人保护法》的具体体现。
二是以创新的精神解决突出问题，创设新的管理制度，填补管理制度上的空白。
针对当前网吧和网络游戏市场存在的突出问题，《通知》积极创新管理制度和工作措施，创设了一批新的管理制度，填补这方面管理制度上的空白。主要体现在以下几方面：
（1）为加大对黑网吧的打击力度，《通知》规定，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第27条和最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第70条的规定，对无照经营网吧的，个人非法经营5万元以上，或违法所得1万元以上；单位非法经营50万元以上，或违法所得10万元以上的，工商行政管理部门要将案件移送公安机关，追究非法经营犯罪嫌疑人的刑事责任，以充分发挥刑事打击手段的作用，实现行政执法与刑事司法的衔接。《通知》还对从事黑网吧经营活动的专用工具、设备做了解释，专用工具、设备包括电脑主机、显示器、服务器、路由器、交换机等，对这些专用工具、设备要依法没收。针对“电子竞技俱乐部（馆）”、电脑服务部、劳动职业技能培训等名义变相经营网吧现象，《通知》要求依法查处取缔。
（2）为根治互联网接入、营业场地等黑网吧的生存条件和环境，《通知》规定通信管理和工商行政管理部门可以对明知是黑网吧而为其提供互联网接入服务的电信企业实施行政处罚；对明知是黑网吧而向其租赁场所的，工商行政管理部门可以对其实施行政处罚；对为存在重大安全隐患的黑网吧提供上述条件的，从重处罚，从而为从源头杜绝黑网吧提供了有力的执法依据。《通知》要求通信管理部门要根据有关部门提供的名单，通知并监督提供互联网接入服务的电信企业对有关违法经营的网吧实施终止或暂停互联网接入服务的措施。
（3）针对网吧超时营业问题，《通知》规定通信管理部门要对有关部门认定未执行限时营业规定的网吧，要求相关互联网接入服务提供者在每日0时至8时暂停其互联网接入服务，从而实现利用技术手段落实管理规定。为防止网吧锁闭门窗通宵经营造成的安全隐患，《通知》规定对在国家规定营业时间以外锁闭门窗经营的网吧，依法责令停业整顿不少于15天并处罚款，情节严重的，依法吊销《网络文化经营许可证》。
（4）针对学校校内上网场所管理制度不健全问题，《通知》规定了教育行政部门对学校内上网场所实施备案登记管理的制度，校内上网场所必须由学校直接管理，不得出租、承包，不得以营利为目的。《通知》还明确了教育、工商等部门对此的管理职责。
（5）当前，网络游戏中的虚拟货币已出现对经济金融秩序的产生冲击的趋势。同时，由于对网络游戏中虚拟货币的所带来的经济利益的追逐，也造成一些人特别是青少年沉溺于网络游戏。对此，《通知》规定了对虚拟货币管理的基本制度，明确了中国人民银行的监管职能。《通知》要求严格限制网络游戏经营单位发行虚拟货币的总量以及单个网络游戏消费者的购买额；严格区分虚拟交易和电子商务的实物交易，网络游戏经营单位发行的虚拟货币不能用于购买实物产品，只能用于购买自身提供的网络游戏等虚拟产品和服务；消费者如需将虚拟货币赎回为法定货币，其金额不得超过原购买金额；严禁倒卖虚拟货币。
这些规定所针对的问题，都是以往的法律、法规和文件所没有涉及而又是当前急需要解决的。这些规定的出台，填补了这些方面管理制度的空白，对各地区各部门强化行政执法、落实长效管理提供了有力的法律和政策依据。
三是统筹研究网吧和网络游戏管理，充实全国网吧管理工作协调小组。
网吧管理工作与网络游戏管理密不可分。当前，在网吧中最主要的上网内容是网络游戏，60%以上的上网者都是在玩网络游戏。人们到网吧上网的根本原因在于网络中的内容。网吧所产生的社会问题，很大一部分也由互联网上传播的内容特别是网络游戏引起的。网吧作为场所只是终端，要从根本上解决网吧问题，就必须从源头上解决网络游戏等网络文化内容管理的问题。
《通知》将网吧与网络游戏管理统筹研究、通盘考虑，强化了对网络游戏的管理措施，并提出要加快完善网络游戏管理的政策法规，大力调整网络游戏产品结构，在研发和运营等环节对容易导致成瘾的网络游戏规则予以限制和改造，积极推动网络游戏防沉迷系统的开发应用。
根据当前需要将网吧与网络游戏管理工作作为一个整体统筹研究的形势，为贯彻国务院专题会议的要求，《通知》中明确全国网吧管理工作协调小组调整为全国网吧及网络游戏管理工作协调小组，增加监察部、卫生部、中国人民银行、新闻出版总署、中央综治办为成员单位。各级网吧管理工作协调（领导）小组或联席会议可根据本地实际调整，保持原有的工作体系和工作机制，加强协调配合。
四是严格控制网吧数量，着力推进网吧存量市场结构调整。
近年来社会上一直存在着对网吧行业盲目投资的倾向，一些投资者对网吧行业投资热情很高。而我国现有经政府许可后依法设立的网吧11万多家，从总体上看目前我国网吧的数量是可以满足市场需求的。而且，随着近年来网吧规模化程度的不断提高，单个网吧计算机终端数量明显增长，网吧市场竞争日趋激烈，网吧的利润并不像一些投资者想象的那么高。
“严格控制网吧数量”是国务院专题会议做出的一项重要决定。为坚决贯彻这一决定，加大对网吧市场的宏观调控力度，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第8条关于审批网吧应当符合国务院文化行政部门规定的总量和布局要求的规定，《通知》中明确文化部今后将逐年发布全国网吧总量和布局要求。根据目前网吧市场的供求状况和监管实际，《通知》明确规定2007年全国网吧总量不再增加，各地均不得审批新的网吧，明确的表明了政府对网吧市场准入的态度，以扭转对网吧市场的盲目投资倾向。为保证这一规定的落实，《通知》专门规定对违反规定新批网吧的，由监察机关或任免机关按照管理权限，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
同时，《通知》还就着力推进网吧存量市场的结构调整提出了要求。积极在现有网吧存量市场中推进连锁化、集团化、规模化、专业化、品牌化，不断提升网吧服务水准和行业形象。对网吧连锁经营单位的管理政策做出了调整，即由事前的行政许可调整为事后的行政确认，按照“成熟一个，规范一个，确认一个”的原则管理，具体规定将由文化部另行发布。需要说明的是，推进连锁网吧的发展是在现有网吧存量市场中推进，通过鼓励网吧连锁经营单位通过收购、兼并、联合、重组、参股、控股等方式来推进连锁经营体系建设，而不是在现有网吧之外增加新的连锁经营的网吧。
五是首次对公益性上网场所的建设与管理做出部署。
《通知》对公益性上网场所的建设与管理做出了部署，以发挥公益性上网场所作为青少年上网主阵地、主渠道的作用，实现“疏堵结合”。《通知》要求发挥学校、文化馆（站）、图书馆、青少年宫、青年中心和中小学远程教育、全国文化信息资源共享工程在满足未成年人网络文化需求方面的作用。通过安排专业人员、招募志愿者、教师家长参与等方式建立专兼结合的辅导员队伍，为未成年人提供安全、健康的上网环境。公益性上网场所的建设要向中小城市和农村倾斜。
修订后的《中华人民共和国未成年人保护法》规定“社区中的公益性互联网上网服务设施，应当对未成年人免费或者优惠开放，为未成年人提供安全、健康的上网服务”。根据这一要求，《通知》要求公益性上网场所应当对未成年人免费或优惠开放，不得以营利为目的，确需收费的应按照行政事业性收费的有关规定管理。有关部门还要加强对公益性上网场所的管理。
六、实施预防、干预、控制网络成瘾的系统工程
医学研究认为，“因特网成瘾综合征”（Internet addiction disorder,IAD）也称“病理性网络使用”（Pathological Internet Use,PIU），是因过度使用网络所导致的一种明显病态行为和认知适应不良的心理行为障碍。研究证实，长时间上网可不同程度地损害青少年的身心健康、正常学习和生活，诸如生物节律紊乱、情绪低落、思维迟缓、侵占大量学习时间、学习兴趣减弱、成绩下降，甚至产生了自杀意念和行为等，极大地妨碍了青少年的身心成长，由此引发了一系列的社会问题。网络成瘾行为已成为“精神性成瘾行为”中最为普遍而突出的一类表现。
我国青少年网络成瘾问题已日趋严重，并成为不容忽视的公共卫生问题。对此，《通知》要求认真贯彻《国务院办公厅转发卫生部等部门关于进一步加强精神卫生工作指导意见的通知》（国办发〔2004〕71号）的要求，将预防、干预、控制网络成瘾纳入精神卫生工作范围，实施系统工程。
七是强化行政执法责任制，强化对网吧管理工作自身的监督，大力解决执法不严和不作为等问题。
有法不依、执法不严和不作为、乱作为是一些地方网吧管理不到位的一个重要原因。对此，《通知》要求各地区各部门要按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）的要求，进一步落实行政执法责任制，将责任落实到人；严格责任追究制，确保政令畅通。上级文化、工商、公安等部门要采取异地交叉检查、明查暗访、重点回访、查阅执法文书等方式，加大对下级部门的督查力度。上级文化、工商部门在必要时可以调查、处理由下级文化、工商部门调查、处理的案件，或直接做出行政处罚。
《通知》特别提出监察机关要加强对文化、工商、公安等部门的执法监察。对因执法不严、行政不作为造成群众反映强烈并长期得不到解决的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分；对行政机关及其工作人员在网吧管理工作中以权谋私、接受商业贿赂和乱收费、乱罚款的，参与或变相参与网吧经营的，为违法经营和黑网吧充当“保护伞”的，要坚决查处，构成犯罪的要及时移送司法机关追究刑事责任。这是首次对监察部门对网吧管理工作的监察做出明确规定，将有力保证网吧管理工作的顺利开展。
八是巩固各项已有的行之有效的措施，并加以完善。
2002年以来，网吧管理工作取得了一定成绩，也积累了一些经验和好的做法。这次，在《通知》中对这些经验和好的做法明确继续坚持，并在细节上进行了完善。《通知》要求各地区各部门进一步加强领导，将网吧及网络游戏管理纳入文明城市、文明社区、文明村镇、文明行业考核评价体系，纳入社会治安综合治理考核评价体系。充分发挥县、乡镇人民政府在农村网吧管理中的领导作用，落实管理责任。网吧管理工作是政府履行市场监管和社会管理职能的重要方面，各级财政要保证网吧管理所需经费。
《通知》延续和完善了文化部等部门《关于进一步深化网吧专项整治工作的意见》（文市发[2004]38号）、文化部等部门《关于进一步深化网吧管理工作的通知》（文市发[2005]10号）等文件的有关规定。《通知》对查处网吧接纳未成年人行为实施行政处罚的量化标准做了具体规定，使基层文化行政部门的执法依据更加充分、具体，便于操作。如规定，对2004年10月18日（文市发[2004]38号文件发布实施之日）以来第2次接纳未成年人的网吧，依法责令停业整顿不少于15天并处罚款；第3次接纳未成年人的网吧，依法吊销《网络文化经营许可证》。对一次接纳3名以上（含3名）未成年人的网吧，依法责令停业整顿不少于15天并处罚款；对一次接纳8名以上（含8名）未成年人或在规定营业时间以外接纳未成年人的网吧，依法吊销《网络文化经营许可证》。《通知》中延续以往规定的内容还有一些，这里不再一一列举。
下一步，文化部将会同有关部门认真贯彻党中央、国务院领导同志指示精神，贯彻《中华人民共和国未成年人保护法》抓好《通知》的贯彻落实和监督检查，加大工作力度，及时研究新情况和新问题，努力使网吧及网络游戏管理工作取得新成效，切实将网络文化市场建设好、利用好、管理好。
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