日本实行高度的地方自治制度。从用语上来说，只有中央的政府机关才被称为“政府”或“行政机关”，地方政府一般称之为“自治体”或“地方公共团体”。这种中央地方权限分配体制虽与联邦制不同，但比起单一制国家来说，日本地方政府机关也绝非中央政府下属的“地方政府”，是与中央政府完全不同的两套机关、两批人马，人事权、财政权是独立的。但是，与联邦制相比，中央与地方的权限分配没有宪法基础，一切都由法律来决定。换句话说，中央当然拥有对地方的指挥和管理权，但这种权力一切依赖具体的每一个法律来决定和赋予，每一部行政法律法规都会仔细规定“什么事情由中央亲自做”，“什么事情中央可以交给地方做、中央指挥监督”，“什么事情地方做，但中央监督”，“什么事情地方做、中央不得干涉”。因此，在机关事务管理上，中央的机关事务管理是指中央及其派驻地方机构的机关事务管理，地方的机关事务管理是指地方公共团体自己的机关事务管理，两者互不干涉，并没有上下级管理关系。中央政府拥有的动产、不动产等称为“国有财产”；各地方政府拥有的动产、不动产等称为“公有财产”，两者是完全不同的资产体系。

一、中央层面机关事务管理制度

日本中央实行内阁制，因而虽然可以将日本内阁当作他们的中央政府或“国务院”，但与我国有很大不同。也就是说，以总理大臣（首相）为首，各省厅（相当于部委）长官为成员组成的内阁本质上是一个没有实体的会议、决策组织，并不存在直接隶属的“人、财、物”。日本中央有实体的机关是各省、各厅、内阁直属机关（人事院等）、内阁官房（相当于办公厅）、内阁府（首相直接负责管理的行政机关，我国并不存在对应）。因此，也许正是由于这种内阁制的因素，中央各省厅较为独立且权限强大，各省厅的机关事务都由各省厅自行管理，并不存在独立的统一管理机关。具体来说，呈现以下的结构。

首先，考察日本机关事务管理应当区分财权管理和事务管理。例如经费支给、动产不动产的购入、处分等属于财权范围；日常楼房维护，公务接待、公车使用、办公物品分配、员工福利规定、会议场所借贷使用等属于日常事务范围，一般两者并不重合，也分属两个部门来管理。更简单来说，例如办公楼房设施损坏后，损坏登记、派遣修理属于事务管理，修理费的申请、报销属于财权管理，日本都是严格区分的。

其次，日本行政机关一共1府12省2厅，各机关都有自己的机关事务管理部门。以经济产业省为例，日本“省”相当于我国的部，因而经济产业省是中央政府组成的一级部门。该省内设机构是“大臣官房”和若干个局，其中局相当于我国的司，大臣官房就是办公厅（或办公室）的意思。经济产业省大臣官房下设若干个“课”（相当于处），其中，会计课和情报系统厚生课两个部门与机关事务管理有关。根据官网介绍，会计课所管事项中的一条是“国有财产的管理、处分及其物品管理”。换句话说，整个经济产业省的资产管理、经费支给和资产使用、处分等财权管理事项全部属于会计课的范畴。而在情报系统厚生课所管事项中，有多处指向机关事务管理，如“职员的卫生、医疗和其他福利保障事项”、“职员宿舍有关事项”、“经济产业省所管建筑物的经营修缮”、“厅内管理”“为增进职员工作效率而必要的设施运用”等事项，这些很明确都是机关事务管理的范畴。

其他省厅的情况都大同小异，只是有的省厅分的更细。例如，法务省大臣官房内部有三个部门管理机关事务，分别是会计课、设施课和厚生管理官；会计课负责经费管理、采购，设施课负责不动产日常管理、修缮，厚生管理官负责职工福利。总的来说，各省厅也许将机关事务分别交给不同的部门，部门名字和权限细化程度有所不同，但相同的都属于本省办公厅（大臣官房）的下设部门，是办公厅的管理事项。

再次，尽管中央各省厅对各自的机关事务独立管理并不需要向某个上级集中请示汇报，但由于各省厅权限分工不同，存在三个需要注意的地方。第一，日本所有的国有资产、行政经费的总管理人是财务省，每个财年各省厅所需经费预算、款项都需要由财务省拨付，因而尽管各省厅大臣官房下属会计课管理自己机关的财权，但最终的来源都是财务省拨付的国家预算。此外，一旦涉及国有资产的权属变动，处分等都需要向财务省（主要是下属理财局）汇报，得到财务省的认可才可以实施。第二，由于日本国土交通省负责管理国家的大型建设工程、公共设施项目，因此如果涉及特定类型政府大楼的兴建、修缮改造等应当交由国土交通省（主要是下属官厅经营修缮部）负责，所谓“特定类型”是指复数不同的行政机关在同一幢大楼内办公时，该大楼的修缮管理工作。此外，即使是各省厅自己建设、管理的不动产，也必须每年向国土交通省报告该年内对大楼的修缮、管理情况。上述权限都依据《官公厅设施建设法》。第三，由于人事院是负责公务员人事管理的总负责机关，因而各省厅对下属公务员的福利、生活服务等管理事项也受制于人事院（主要是下属职员福祉局），人事院职员福祉局负责福利标准、保障标准的制定和统一。

最后，作为中央省厅之一的总务省也有承担着部分中央机关事务管理工作。例如，提高办公效率、节能减排、政府事务电子化信息化推进、办公条件改革等推进、宣传和立案（立法建议）等都是总务省行政管理局负责的事项。

二、地方层面机关事务管理制度

日本地方实行“总统制”，地方自治团体的行政长官由选民直选产生，与议会互相制衡，并不存在多数党组阁的体制。并且在行政机关运营上，行政长官（都道府县知事、市长等）拥有对下属部门的直接指挥权（中央层面，首相不可能绕过各省大臣直接插手省内事务），下属机关本质上是行政长官这一唯一行政主体的分支机构。换句话说，例如向中央政府申请建筑许可，许可的落款会是国土交通省（国土交通大臣）而非内阁总理大臣（首相）或内阁；但向地方政府申请建筑许可，许可落款会是知事或市长。

这种体制体现到机关事务管理上即表现为“单一部门统一管理模式”。以神奈川县为例（县为日本省级单位），该地方政府的架构是在神奈川县知事、副知事下设政策局、环境农政局、产业劳动局、保健福祉局等多个厅局级机构。然而，这些局并非如同中央政府那样各自拥有各自的机关事务管理权限和内设部门，而是所有的局机构的机关事务管理都统一归属总务局管辖。也就是说，环境局也好、产业局、企业局也好，所有神奈川县政府组成部门的机关事务管理都属于县政府中的总务局管理。其中，县政府公务员餐饮、医疗等福利为总务局组织人材部统一管理（职员厚生课），县政府动产不动产管理属于总务局财产经营部的职权，财产经营部下设财产经营課、设施整备课、厅舍管理课全部都是专门管理机关事务的业务部门。

再以大阪市为例（日本地市级单位）。首先需要指出的是，日本的地市级单位（市町村）虽然名义上是省级单位（都道府县）的组成部分，但不是我国意义上的上级政府与下级政府关系，两者都是相互独立的地方自治团体。都道府县对市町村的管辖、监督、指挥权也依赖法律、条例（地方立法）的规定。其中，机关事务管理属于互不干涉的事项，都道府县的总务局不能干涉市町村的机关事务管理。大阪市政府的结构与上述神奈川县比更为细致。首先，大阪市政府在市长、副市长下设若干局，其中总务局下设的行政部专管政府机关大楼的维修保养，职员福利等由独立于总务局且与总务局平级的人事室单独管理，市机关财产归契约管财局管理。

因此，综上所述，日本地方层面虽然不同级别、不同地方的政府对设哪些部门，如何分配机关事务事项有所不同，但相同的是它们都是将政府下属所有部门的某一项机关事务统一交由一个部门去管理。

三、机关事务管理立法模式

无论中央还是地方，日本并不存在机关事务管理的统一立法。按照日本行政法的传统法理，机关事务管理并非调整行政主体与公民间权利义务关系的规范，因而并非法律保留原则覆盖范围。换句话说，作为行政组织内部事项，不需要法律、行政立法进行规范，适用行政规则（规范性文件）即可。不过，从立法实务上看，行政组织的权限和管理事项的范围等是最低的立法要求。以经济产业省为例，《经济产业省设置法》（法律）、《经济产业省组织令》（行政法规）、《经济产业省组织规则》（部门规章）三部法律法规规章详细规定了经济产业省的权限和职能范围，并且精细到该省内设部、局、司、办的每一个机构的具体权限。上文介绍经济产业省大臣官房会计课的权限和所管事项也规定在这三部法律中。根据这些法律，会计课才拥有了管理本机关不动产、厅舍的权力。也因为这些法律的组织授权，会计课才可以发布大量的内部规范性文件，指挥、管理整个经济产业省的机关事务。

从中央层面上来说，日本将国有财产区分为公用财产（机关财产）、公共用财产（国有道路、河川、国有公园等）、皇室财产、企业财产（国有企业财产）和普通财产（不属于以上任何一种的其他财产）。因而我国机关事务管理部门所管理的应当属于日本法概念上的“公用财产”，但即便如此，上述所有国有财产的最终归属人都是财务大臣（财务省）。因此，机关财产的管理、处分必须受《国有财产法》的约束，受到财务大臣的监督管理。

此外，某些个别的机关事务也会有法律规定权限分配。例如上述政府大楼的兴建和管理，有专门的《官公厅设施建设法》来分配国土交通省与其他省厅之间关于大楼建造和管理之间的权限区分。

作者单位/北京大学法学院 黄宇骁