广东省人大财经委员会  林秀玉

（2014年12月）

今年8月31日，十二届全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，重新颁布了预算法，新预算法明年1月1日起实施，现在离新预算法实施只有几天时间了。

这次新预算法实施有一个重要特点，就是恰逢各级人大会议召开之前。这就要求各级人大审查2015年预算草案，要按照新的预算法来执行。在这个时候，专门组织有关同志学习新预算法很有必要。

我们知道，预算法很重要，它是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律制度，是财政领域的基本法律，学界把它喻为“经济宪法”。预算法它不仅规范了中央与地方的关系，也规范了人大与政府之间、政府部门之间的关系，同时还规范了我们整个国家与人民、公民、企业和社会组织的关系，所以它涉及到经济体制、政治体制、社会体制、文化体制和生态文明体制。

新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，有人把这个事件列为中国2014年十大改革之一。它既涉及到经济体制改革，也涉及到政治体制改革，是当前中国经济体制改革和政治体制改革的突破口和主要载体。所以，我们要很好地学习新预算法，全面理解新预算法的内容，准确地掌握新法的精神，推动各级人大、政府、预算单位和全社会增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为我们预算活动的行为准则，严格依法办事。

考虑到预算法已经实施20年，无论人大还是政府的工作人员，已经具有较强的预算法意识和概念，也具有较丰富的预算法实施经验，因此，这里不再对预算法进行遂条解读，而是着重从预算法修改的必要性和意义、新预算法的重大突破和亮点、如何更好地贯彻实施新预算法这几个方面谈谈我的学习体会。

一、预算法修改的必要性和意义

法律是最高层次的制度安排，是约束行政行为和个人行为的基本准则。推进预算管理改革必须首先修改预算法，使改革有法可依，最终形成全社会通力协作、加速推进改革的格局。

预算法由八届全国人大二次会议1994年3月22日通过，从法律上肯定了分税制改革成果，从根本上奠定了我国现代预算制度的基础框架，从整体上适应了1992年之后继续改革开放的要求，具有很强的创新性，也比较超前。在此基础上国务院制定的实施条例还把预算分为公共财政预算、国有资本预算、社会保障预算和其他预算。当然，基于当时以市场经济为导向的经济体制改革才刚刚起步，很多问题还看不太清楚，所以也存在一定的局限性，一些预算制度问题点到为止，少数规定甚至还互相矛盾。

预算法1995年1月1日施行，实施近20年来，对于规范预算管理和监督、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和现代公共财政体制的逐步建立，随着改革开放和民主法治的不断发展，广大人民群众对预算管理和监督的要求越来越迫切，预算法已不能完全适应形势发展的需要，有必要进行修改：

——党的十八大和十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立“全面规范、公开透明”的现代公共财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理和监督科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代公共财政制度的必然要求，是全面实现依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

——各级政府在加强预算管理、各级人大及其常委会在探索预算审查监督方面积累了丰富的经验，预算改革和创新也不断丰富预算法的内容，包括完善部门预算、健全政府收支分类、全面取消预算外资金、建立国库集中收付、实行政府采购、推进预算公开和支出绩效评价等等。有必要通过修改预算法，把各级政府、各级人大多年来探索积累的成功经验以法的形式固定下来。

预算法修改启动于2004年，历经两届人大常委会四次审议。

2011年12月，十一届全国人大常委会第24次会议一审。

一审稿：修正案69条，法律案增加到96条。

2012年6月，十一届全国人大常委会第27次会议二审。

二审稿：修正案增加到74条，法律案减为95条。

2014年4月，十二届全国人大常委会第8次会议三审。

三审稿：修正案增加到81条，法律案增加到100条。

2014年8月，十二届全国人大常委会第10次会议四审。

四审稿：修正案增加到82条，法律案增加到101条。

2012年7月6日至8月5日，中国人大网公开征求社会大众对预算法二审稿的意见，在一个月时间，共收到19115位公众提出330960条意见，其中有34682条提出具体修改意见。这次修改预算法，可以说是大幅度修改，也可以说是全面修法。

从条文上看，新法对原法的修改多达82处，法律条文从原来的79条增加到101条，新增22条，其中没有修改的只有25条，合并4条（17、18,24、35）变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。

从内容上看，原法很多条文只有一款，往往很笼统，也很简单，而修改后新法很多条文都增加到三、四款甚至十多款，内容更加丰满、更加具体。

本次修改预算法的重大意义是实现了法律与预算改革的目标和内容的高度契合，夯实了推进预算改革的法律基础。

二、新预算法的重大突破和亮点

新预算法比较好地总结了20年来的实践经验和创新，全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会决定精神，与此前中央批准的财税体制改革总体方案相衔接，比较好地回应了各级人大代表的要求和社会各界的关切。归纳起来，预算法有五个重大突破和十个亮点。

五个重大突破：

（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度。

1.关于完善预算体系。

新预算法删除了原预算法关于预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第4条）。

第5条规定是新增加的：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

四本预算或“四本账”构成政府公共财政预算体系，把其核心公共预算称之为“一般公共预算”，那么相对应可以说“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”是特别公共预算，从而构成完整的政府公共预算体系。

从预算范围和完整性的角度看，新预算法的核心是要求全口径，同时提出了新要求，第36条规定：各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。

新预算法将原预算法中“各级预算收入与国民生产总值增长率相适应”修改为“与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”，表明财政收入不要只考虑与GDP相适应，而是要与整体经济和社会发展水平相适应，并与财政政策相衔接，从而避免唯GDP论英雄，引导财政收入反映科学发展、和谐发展、协调发展和可持续发展。

2.关于预算公开透明。

预算公开透明是预算管理制度的基本特征。全面深入推进预算公开事关公众能否有序参政、议政和切实保障公众对公共管理活动的知情权和监督权，因而直接影响国家治理体系和治理能力现代化的进程。近年来，预算公开不断取得突破性进展，在短短的五年时间里，大部分预算信息从国家机密被定性为公共信息。目前各级政府不仅已经公开了财政数据，而且公开了财政政策和基础信息，同时还专项公开“三公经费”信息。但是，此前推进预算公开过程中遇到的最大难题是法律依据不足，突出表现为信息公开的内容、时限、方式、政府级次均无明确的法律规定。

原法对预决算公开透明制度没有规定。新法的第一条就提出要建立公开透明的预算制度，不仅将“预算公开透明”作为立法目的，而且还明确界定了预算公开的内容和时限以及细化的程度。内容主要集中在第14、22、89条。

1. 公开内容。 预算法明确规定，经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同时要求，公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项做出说明；公开部门预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况做出说明。除了国家保密法规定属于国家秘密的内容以外，新法规定预算活动的全部内容都应公开。

也就是说，所有经人大和人大常委会审议过的东西，都必须公开；经本级政府和财政部门批复的预算、决算及报表也要公开；各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行的其它财政收支的审计报告都得公开。

同时要求，公开政府预算决算的时候，应当对本级政府财政转移支付安排的执行情况作出说明。也就是说，在公布人大批准的预决算时，要对转移支付安排情况，上面给你多少转移支付、你给下面多少转移支付，你今年借了多少债、还了多少债、现在还欠了多少债，都要作出说明。

这样，公开的范围就广了，除了国家《保密法》规定的国家机密之外，几乎所有的预算活动、预算过程、预算信息、预算内容都要公开。

2. 公开时间。 预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，应当在各级人大及其常委会批准后20日内向社会公开。各部门预算、决算及报表，应当各级政府财政部门批复后20日内向社会公开。

3. 公开主体。 预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，由本级政府财政部门负责公开；部门预算、决算及报表，由各部门负责公开。

新法首次明确预决算公开透明制度，对预算公开的内容、时间、主体等都作了比较全面明确、具体的规定，确立了预决算公开的法律制度框架，有利于推进预决算公开，提高预决算透明度。

（二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。

原预算法要求预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。按照党的十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源等内容。

同时，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法规定：

各级政府应当建立跨年度预算平衡机制（第12条）；

各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节金，用于弥补以后年度预算资金的不足（第41条）。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，以本级人大及其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并在下一年度预算中预以弥补（第66条）（注意，这里说的是省级可以做）。这就为今后实行财政中期规划管理，研究编制三年  动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。

（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险。

地方政府债务问题是这次预算法修改过程中争论最大的一个问题。因为原预算法明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券。过去通常结合预算法和其它法律，就是“三不”（第35条）：

一是不赤字，即地方预算不列赤字，要收支平衡；

二是不借债，即非经中央批准，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；

三是不担保，即地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织（如世界银行、亚洲开发银行等）贷款进行转贷的除外。

但是实际这些年来，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成了较大规模的地方债务。主要原因是，分税制之后，地方的财力、地方的财政状况，越到下面越困难，不借债根本没法搞建设，这种现象在地方很普遍。2013年经国家审计署审计，全国31个省、自治区、直辖市全部都有欠债，300多个市也都有欠债，2800个县（市）和市辖区除了54个没有债务或者很少有新增债务之外，其它全部都有，这54个没有债务的县、区绝大多数都在西藏。

那么在这种情况下，到底允不允许地方借债，在修订预算法的时候，财政部门最主张允许地方借债，而且理由也很充分。但是允许借债也得有依据，在这种情况下法律也不能做缩头乌龟，不能不承认现实呀！否则人家会说，过去明明规定不允许借债都已经借了这么多了！

所以新预算法经过了否定之否定，一审稿允许地方发债；二审稿否定了一审稿，不允许地方发债；三审稿、四审稿又回到一审稿，允许地方发债，但从严规范了条件，号称“开明渠、堵暗道、筑围墙”，最主要的就是限制了举债的主体，把借债的主体授给了经国务院批准的省、自治区、直辖市政府，只授给了这31个主体。

新预算法对地方政府举债从六个方面作出限制性规定（第35条）：

限制主体——经国务院批准的省级政府可以举借债务（为什么要把举债主体授予省级政府呢？实际上债务的真正使用者不是省级政府，因为省级政府没有多少建设任务，只有跨省的铁路、高速公路，这是省政府承办的。真正借债最大的主体，是市、县级政府，因为他们有直接的建设任务，而且建设任务很重。可是实行分税制后，中央财政就只管中央和地方，地方是谁呢？地方就是省负总责。中央管不到市，只能管到省，省级再去管市县，所以预算法就把举债主体放到了省）；

限制用途——举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出（地方政府举债债务，只能用于公共预算中必须的建设投资，也就是资本性的支出或者叫公益性的资本支出，不能用于经常性支出、不能用于发工资、也不能用于建设楼堂馆所，那不是公益性的资本支出。同时明确规定，要把债务纳入预算。也就是说，地方借债也要象预算一样报人大批准，并且向社会公开）；

限制规模——举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准（举债的规模也不是说省想借多少就借多少，中央要给你限制规模。这个规模也不是说国家借多少就借多少，要经过全国人大批准。这些年来，分配给各省、自治区、直辖市的债务规模，每年要列入全国预算草案里面去，报全国人大批准。例如08年以来，先开始批准地方发行2000亿元债券，然后到2500亿、再到3500亿，2014年允许地方发4000亿元）；

限制方式——举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措（举债方式很明确，分成一般债券和专项债券。一般债券主要是用于弥补一般公共预算的缺口，专项债券用于政府性基金，通过这种方式来分别满足一般公共预算支出的需要和政府性基金开支的需要）；

控制风险——举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度（中央结合各省的债务率、新增债务率、偿还率、延期偿还率等指标来核定借债规模，控制各省的风险。你有好的条件、好的资本，你就可以多借。中西部地区的还款能力很差、债务风险很高，那么就少借给你。沿海一些地区尽管条件好、有资本，但原来借的存量债务大，这种情况下批准你新增加的债务也要少。这就是控制债务的风险。）

列入预算并向社会公开 —— 地方政府举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。政府举借债务的情况要向社会公开并做出说明。

这样处理，新预算法实际上开了口子，但是口子不大，并且加了很多限制条件。这样从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，不仅解决了多年来地方举债合理不合法的问题，也满足了经济社会发展的需要，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。

（四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。

原预算法对于转移支付制度没有规定，因为1994年制定预算法的时候，分税制刚刚实施。当时中央政府考虑的主要是提高中央财政收入的比例，当时还没想到我们国家的差距这么大。省级以下的分税制还没有真正地实施，基本上和原来的大包干差不多。欠发达地区的发展，财力增长能力有限，但财政支出却很快，所以导致了各个地方、各级政府的财政差距比较大。

预算法实施20年来，一个最大的变动就是转移支付越来越多，所占比例越来越高。比如，2014年的全国财政收入将近12万亿，但超过一半以上将近7万亿是中央的财政收入，就是通过国税局收上去的。中央本级财政花多少钱呢？一年大概花1.6万亿，而这1.6万亿中几乎有一半是军费开支。中央财政收这么多钱，实际上中央财政才花很少的一部分，那么剩下的大部分钱干什么呢？就是转移给地方。现在一般转移支付2万多亿、专项转移支付2万多亿，加在一起5万多亿了。广东省的情况也一样，2014年省级财政总收入2890亿元，而省本级支出只需732亿元，只占25%，其他超过三分之二都转移给地方了，而这732亿元支出中还有相当一部分专项资金要安排到市、县。

国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，也存在转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为此，新预算法增加规定（第16条、38条）：

1. 种类。 从纵向划分，转移支付包括中央对地方转移支付和地方上级政府对下级政府转移支付。从横向划分，转移支付包括一般转移支付和专项转移支付。

2. 原则和目标。 财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。（实行转移支付制度，首先要明确转移支付的目的和目标是什么。转移支付是以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。就比如无论你是在广东还是在青海，或者你是在深圳还是在汕尾，享受的基本公共服务应该是基本一致的。这就是转移支付的目标，就是实现基本公共服务均等化。）

3. 一般性转移支付。 转移支付以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。（过去转移支付规模比较大，主要问题出在专项转移支付占比太高，给地方的转移支付许多都是有条件的，是带项目的、要求地方配套资金的。所以中央政府的有关部门和省级政府的有关部门，很多精力就花在接受申报项目、分配资金上。地方要想拿到上面的专项转移支付，就得申请一下，而且得用一笔配套资金去申请。所以十八届三中全会明确提出，要规范专项转移支付，增加一般性转移支付，特别是财力均衡性的转移支付，要清理规范专项转移支付。一般性转移支付就是为了均衡地区间的基本财力，所以它是由下级政府统筹安排使用为主体。上面不要给下面分专项，应该一笔钱拨下来，由地方政府统筹安排使用。这就要求财政部门要确定基本的标准和计算方法，不是说要多少给多少。因此，一般转移支付必须规范、公平、公开。）

4. 专项转移支付。 按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。专项转移支付应当分地区、分项目编制。市场竞争机制能够有效调节的事项，不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金；但是，上下级政府共同承担的事项除外。同时还增加关于建立健全专项转移支付定期评估和退出机制的规定。(也就是说，一个专项转移支付不能设立了就没人管了，人家完成了这个专项任务之后，那么这个专项就应该退出。最典型的例子是，为一个扶贫县设立一个专项，那过了30年你还想一直扶着？任务完成了就该退出，好多项目都是一样的道理。今后上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但也不是全部不要配套，按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。这有利于调动上下级政府两个方面的积极性。)

5. 管理制度。 县级以上各级政府应当将对下级政府转移支付预计数提前下达下级政府。地方政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。

新预算法对一般性转移支付和专项转移支付，都作了明确规定，有利于优化转移支付结构，减少“跑部钱进”现象，减少上级对地方事权的过度干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。过去钱还没有下来，上面检查组就跟着进来了，弄50万补助，结果接待费用也花了50万。现在上面不要干预那么多了，你就只管把钱分下去，然后坐下来多花时间去解决更多的问题。

（五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束。

1.关于坚持厉行节约。

针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人给予撤职、开除处分。

2.关于硬化预算约束。

预算在一定意义上讲就是控制。现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。新预算法对预算的约束功能概括为以下几点：

——明确了经人民代表大会批准的预算的刚性约束力。经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第13条）。

——对预算的编制和执行，要建立健全相互制约和相互协调的机制（第17条）。

——对预算编制中的预算支出，要按其功能和经济性质分类编制（第37条），以反映财政资金用于干什么和资金是如何花的，在预算编制中形成相互制约机制。同时对预算编制坚持勤俭节约的原则，严控行政经费和楼堂馆所建设支出，确保国家重点支出。

——对预算收入作了新的约束性规定（第55条）：

预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

——国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。

十大亮点：

亮点一：匡正立法宗旨和调整范围—— 预算法从过去的政府管理法转变为规范政府法、管理政府法，从过去“帮助政府管钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”， 政府全部收支纳入预算并接受监督，使 政府从管理监督的主体，同时也转变为被管理、被监督的对象。

亮点二：厘清预决算原则——预算审核重点由平衡状态向支出预算和政策拓展，“ 各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”（第12条）

亮点三：充实全口径预决算体系 ——明确了“四位一体”的公共预算，分别对其概念、范围和编制原则、相互之间的衔接关系做出规范。新法第5条规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

亮点四：健全地方政府债务管理制度，防范债务风险 ——允许地方政府举借债务，从严从紧规范。

亮点五：规范财政转移支付制度 ——优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，减少“跑部钱进”现象和上级政府对地方事权的不适当干预，有利于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展。

亮点六：“预算公开”入法，建立预决算公开透明制度 ——首次以法的形式确立预决算公开透明制度。不仅将“预算公开透明”作为立法目的，而且还明确界定了预算公开的内容、时限、主体。有利于建设阳光财政、阳光政府、责任政府，也有利于加强人大和社会各界对预决算的知情和监督，从源头防范财政风险。

亮点七：提高预决算编制科学性 ——各级政府、各部门、各单位按照政府收支科目分类编制预决算有了规范的标准；对债务余额管理、预算稳定调节金、结余结转资金的管理有了新规范；绩效目标管理也有标准。

亮点八：增强预算执行和预算调整规范性 ——预算经过人大审查批准之后，就成为具有法律效力的财政收支计划。新法要求依法组织收入，严格落实支出安排，确保资金及时用于预算项目，不断提高财政资金使用效益。

亮点九：完善预决算审查监督制度 ——新法对加强人大及其常委会对预算草案的初步方案的审查监督作出的具体规定，包括预算草案送审时限、预算草案细化要求、人大重点审查内容等规定。

亮点十：强化法律责任制度 ——新法将法律责任从3条3款增加到5条25款。

有的内容在前面已经包含，因此，前面讲过的后面不再重复。着重讲几点：

• 匡正了立法宗旨和调整范围。

在预算法草案起草过程中，人大和政府财政部门争论最大的一条，就是预算法的定位，预算法到底是管理法还是监督法？是实体法还是程序法？很多人觉得，原预算法更象是政府分配资金的法、分钱的法。但是，对于怎么分钱，必须进行管理和约束。预算法不仅应该是行政部门的管理法，也是管理行政部门的法、监督行政部门的法。这就是预算法的定位。经过四次审议反复权衡，最后比较多地把修改内容发展到了控制政府的权利，约束预算过程，规范预算管理，加强人大及其常委会、人大代表、社会公众对预算的参与和监督。

所以新预算法第一条关于立法宗旨，除了后面说“根据宪法，制定本法”这8个字是一样的，全部重写了，没有一句是原来的。将原法规定的“强化预算分配和监督职能”修改为“规范政府收支行为”，规范政府收支行为就是强化预算约束；将“健全国家对预算的管理”，修改为“对预算的管理和监督”。

别看就这么简单几句话，但这是立法宗旨，这个宗旨贯穿于整个法律规范的全过程。明确了预算法从过去的政府管理法转变为政府规范法、管理政府法。从过去帮助政府管好钱袋子，转变为管好政府的钱袋子。所以政府财政部门和预算部门，就从过去的分钱主体，监督上、下级财政部门的主体和监督预算部门、预算单位的主体，变成了自己同时也是被监督的对象。这是一个很大的变化。

同时，新预算法也明确了建立现代公共财政的理念，比较明显的就是新法删除了原法关于加强国家宏观调控的内容。大家知道，在计划经济下，把财政资金作为国家调控经济的主要手段，大量的资金去补贴给企业、补贴给个人，政府用很多钱去从事投资和建设，没有处理好政府与市场的关系。所以新预算法就删除了这些内容，强调了政府的作用，不能越位、也不能缺位。明确公共财政的主要功能，就是要提供公共服务产品，促进基本公共服务均等化。这就把财政从建设财政转变为了民生财政，回归公共财政的本位。

另外，十八届三中全会明确提出了预算改革的目标，现在也写进了法律，就是要建立健全全面规范、公开透明的预算制度。同时新法增加了一条作为第二条，明确了预算法的调整范围将预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整全部都列入预算法的调整范围。这使得新预算法在根本面貌上发生了重大变化。

• 厘清预决算的原则。

原法规定的预决算原则，实际上就是2点：一是强调要收支平衡，二是不能列赤字（中央的预算可以举债）。新预算法对这个原则进行了扩展，确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则（第12条）。

1. 统筹兼顾。 新法第37条明确规定，各级公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。把统筹兼顾的原则写成预算的第一条原则，目的主要是强调整个预算是为了满足公共合理需要。这把三中全会提出来的要取消将财政收支与GDP增长、与财政经常性支出增长挂钩的规定，变成了法律规定。

过去人大在审查预算草案的时候，特别强调法定支出，农业部门问：我的农业支出保障了没有？教育部问：我的教育经费达到了GDP的4%没有？科技部门问：科技支出是不是高于财政经常性支出？现在按照三中全会的决定，我们现有5部法律规定了7项挂钩事项都要取消。

财政部门统计过，这7项支出加在一起占各级财政支出的69%，69%都挂钩了，农业法、科技成果进步法、教育法、义务教育法等都规定了一些事项要高于经常性支出，好多支出都成为了刚性支出。预算还怎么编呢？剩下的都没有办法统筹兼顾了。所以预算法明确规定了统筹兼顾原则。事实上，人大在审查预算中早就不再去强调某一项有没有达到法定支出，因为大家都明白，每个地方、每个时期都有不同的重点支出需要，都有不同的实际情况，比如，教育法规定教育经费达到GDP的4%，目前从全国来讲已经是达到了（2013年达到4.30%）可是，具体到地方，如果广州、深圳按GDP的4%安排教育经费，那很可能花不完，而梅州、汕尾这些欠发达地区，一方面GDP块头小，另一方面人口较多（梅州），如果按GDP的4%安排教育经费，那肯定不够用。

2 、勤俭节约。 新法删除原法“厉行节约”、“勤俭建国”规定，统一为“勤俭节约”原则。在预算编制环节，第35条增加规定，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。

3 、量力而行。 根据十八届三中全会决定关于重点支出一般不同财政收支增幅挂钩的要求，新法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定，同时强调在统筹兼顾的原则下优先安排国家确定的重点支出。

4、 讲求绩效。 新法第49条将“提高预算绩效”列入预算草案及预算执行情况审查结果报告的内容。第57条补充规定，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。原预算法没有这方面的规定，新预算法有5条涉及预算绩效的规定，在预算编制、预算执行、决算等环节都强调绩效评价。总之，强调财政资金使用的效果，这是一个很大进步。

5、 收支平衡。 新法第35条补充规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制。新法的“收支平衡”比原法的“收支平衡”内涵扩大了。现在讲的收支平衡，不仅讲年度收支平衡，还要强调跨年度的收支平衡。这个原则内涵的补充和扩大，使预算法更好地向建立现代公共财政理念转变。

（三）充实全口径预决算体系。

十八大提出全口径预决算，实际上早在95年的预算法实施条例就提到了全口径预算。但是这些年全口径预算的内涵发生了很大变化，主要是原来一般预算以外的其它预算比例比较小，现在已经变成大块头了，比如政府基金预算、非税收入这一部分，往往成为支撑基层地方政府主要的财政收入来源。

新预算法对四本预算的功能、编制原则和相互关系作了明确的规定。

1. 全口径的功能定位。 新法第5条规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。这实际上是在95年预算法实施条例的基础上承认的现实中的四本预算。

一般公共预算——一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算（第6条）。

政府性基金预算——政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。 。

国有资本经营预算——国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。

社会保险基金预算——社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

为什么社会保障预算现在我们仅仅做到了社会保险基金预算？因为社会保障里面除了社会保险，还包括社会救助、社会福利以及慈善事业。这些社会救济、社会救助、社会福利政策很多都埋在一般公共预算里，所以我们现在没有真正编制社会保障预算。

2. 全口径的编制原则。 一般公共预算——地方各级一般公共预算包括本级各部门(含直属单位，下同)的预算和税收返还、转移支付预算。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付（第7条）。

所以地方每一级的预算都包括了本级的收入、支出以及上级补给的、下级交来的和你交给上级的、补给下级的。这就构成了一个完整的公共预算。但是，目前地方各级政府一般公共预算编得不完整，主要是上级人代会开会时间晚、下级开会早，人大审查预算草案时，上面给多少转移支付，不知道（如省人代会1月份开，全国人代会3月份开）。最后在年初预算的时候，通过的预算盘子很小。但是等到决算的时候盘子很大。这种现象越到中西部越突出，因为中西部有些地方来自于转移支付的比例占了80%－90%。现在强调，县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府；地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算（第38条）。这样，向本级人大提交的一般公共预算才是一个全盘子的预算。如果后来有变化，就要做预算调整，人大开常委会批准。

政府性基金预算——政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支（第9条）

国有资本经营预算——国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。（第10条）

社会保险基金预算——社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。（第11条）

现在社会保险的统筹层次是不一样的，比如，养老保险有城镇职工的，又有城乡居民的；医疗保险也一样，有城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险。将来事业单位和机关公务员要与社会养老保险并轨。并轨了之后要提高统筹层次，逐步过渡到全国统筹。所以社保基金预算的编制，统筹到市一级就按市一级要编，统筹到省一级就按省一级编，并且按照社会保险项目来编制。

3. 全口径的相互关系。 新法第5条规定，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

四本预算都应该保持相对的完整独立，但又不是封闭的。这四本预算在编制的时候要打通相互之间的关系。今年国家就要推动8项政府性基金进入一般公共预算。因为有一些专项资金如果专款专用，有时候不能够发挥作用，比如农林水项目很多很分散，有些资金好多年都没用，就要把一部分钱调入到公共预算里面去。据说按照财政部楼继伟部长的设想，我们现在29个政府性基金的一大半，都要纳入到一般公共预算里。

今后的发展方向肯定是一般公共预算的盘子越来越大，政府性基金预算盘子越来越小。同时要打通国有资本经营预算与一般公共预算的账户。我省2014年省级国有资本经营预算是按省属国有企业利润的15%收缴上来编制的，2015年要提到20%。按照十八届三中全会要求，到2020年，国有资本的税后利润要平均提取30%。现在关键的问题是这些资金的预算编制是封闭的，大部分还是用于国有资本管理企业内部，没有用于一般公共财政。十八届三中全会明确提出，要把一部分国有资本的收益补充到社会保障里面去。所以这两个账户也要打通。中央财政2014年1100多亿国有资本经营收入，只有60亿调入公共财政。但同期国有企业从公共财政拿到的补贴就2000多亿，远远大于收到的这1000多亿。这1000多亿，除了60亿拿到公共财政，剩下的全部用于国有企业。广东省2015年将首次从国有资本经营预算中调入几亿元纳入一般公共预算支出（4.8亿元，具体数据现在不能公开），除了小部分继续用于省属国有企业原离退休人员经费等历史遗留问题支出外，大部分用于底线民生保障支出。但是，这部分资金相比国企资产及利润总额而言，规模仍然偏小。当前，国有企业改革工作任务重，国有资本收益上缴公共财政确实面临实际困难，但对照党的十八届三中全会提出的国有企业以承担社会责任为重点的要求，下一步需要把完善国有资本经营预算与进一步深化国有企业改革紧密结合起来，发挥好国有资本经营预算在加强宏观调控、合理配置国有资本、促进企业技术改造进步及承担社会责任等方面的作用。

所以全口径预算是四本预算，不是一本预算；四本预算是独立的，但又不是完全封闭的。

新预算法解决了四本预算是什么、怎么编、如何衔接问题，这就为我们完善中国特色的全口径预算体系奠定了法治基础。

（四）健全地方政府债务管理制度（略）

（五）规范财政转移支付制度（略）

（六）建立预决算公开透明制度（略）

（七）提高预决算编制科学性

预决算编制涉及到编制权配置，预决算收支分类、周期和编制流程。新法要求预算收入预测数据和支出预算定额真实准确，预算编制程序和方法合理规范，预算资金安排和数字指标稳妥可靠。

1. 政府预算编制。 新法第32条增加规定，各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。各级政府依据法定权限做出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排。

一方面要考虑经济社会发展的目标，另一方面要考虑预算平衡的需要，还要参考上一年预算执行情况、有关支出的绩效评价结果，这是为了避免预算编制之后，党委和政府开会提出新的增加财政支出的政策、或者减少预算收入的政策。明确规定，各级政府依据法律权限作出规定、或者制定行政措施，凡涉及增加财政支出的或者减少财政收入的，都应当在预算批准前提出，并且在预算草案中作出相应的安排。党委政府有什么新的打算，都在预算编制的时候提出来。也就是说，预算批准之后没有给你留下空间，你就不能再提出新的政策要求了。新的政策所需的资金要放到下一年去考虑了。

2. 部门和单位预算编制。 各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。

部门也不能在年度预算批准之后，再出台新的政策。谁请客、谁埋单，否则你做了好人，出了好政策，财政怎么给你埋单？这就要求部门、单位的预算编制也要制定标准，现在财政部门正在制定标准。有了标准，预算编制才能做到准确、科学。

3. 政府收支分类科目。 新法第32、37条增加规定，政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制。

新预算法明确了政府的收支分类科目，收入按功能分类分为类款项目四级。支出按照功能分类分为类款项三级，同时按照经济性质分类，分成类款两级。各级预算都应当按照功能分类和经济性质分类来编制，这是一个很高的要求。

以前各级预算包括中央预算，在支出预算方面按功能分类，最多就到了款，个别到了项。比如，教育支出、卫生支出、农林水支出是多少，最多就到这儿。现在强调按功能分类要分到项，比如教育支出中，到底义务教育支出多少？高等教育支出多少？用于教师的是多少？用于学生的补贴是多少？要分到项。

按经济性质分类，就是说，你用于工资、人头费、研讨会、人员培训、设备购置、办公房维修是多少，让人知道你这个钱是花哪儿去了，要编到款，这就对我们的预算编制提出了很高的要求。现在我们特别担心市、县级财政部门，按原来的人员编制，有的就十几个人，短期内根本编不到这么细。

4. 中央债务余额管理。 新法第34条补充规定，中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人大批准的限额。（原法没有这个规定）

5. 预算稳定调节基金。 新法第40、41条补充规定，各级一般公共预算，设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支；设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。同时增加规定，设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。

新预算法明确地方设立预算稳定调节基金。原来没有，现在要求各级预算要设“三费”：

一是按1%到3%是设置预备费（原法有这个规定），主要用于预算执行中的自然灾害、突发事件的处理等等，是难以预见的开支。

二是可以设置预算周转金（原法有这个规定），主要用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。

三是可以为时设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。以后每年的超收收入，当年不能使用，都得把它放到预算稳定调节基金来。否则财政部门每年做预算时把收入列得这么少，年底超收一大块，比如中央财政每年大致超收1万亿，我省每年也有几十亿甚至过百亿，现在这些钱当年一分钱都不能花，都要放到稳定调节基金里去。

1. 结转资金和结余资金。 新法第42条补充规定，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。

结转资金——当年支出预算已执行但尚未完成，或因故未执行，下年需按原用途继续使用的财政拨款资金。

结余资金——支出预算目标已完成，或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止，当年剩余的财政拨款资金。

各级财政结转结余资金规模大这个问题，一直困扰着财政部门和预算部门，这也是审计工作报告经常反映的问题。广东2013年省级决算显示，公共预算上年结余结转881亿元，当年结转下年713亿元。而2013年省级公共财政预算收入也就1570亿元，加上中央补助、下级上解、发行债券、上年结余结转，总收入4181亿元。可见，结余结转规模不小，占财政收入的比重很大。中央的情况也一样，前不久中央经济工作会议期间，李克强总理就特别提到这个问题。他说，截至11月底，全国还有4.56万亿经费没有开支，说明国家全年12万亿元财政收入，离预算年度结束还有一个月，结果还有4.56万亿元放在那里没花出去。审计署审计了18个省，这18个省到11月底还有1.56万亿没花出去，其中8500亿基本上都是空的，什么项目都没有，不知道要干什么。

以后结转资金不能无限期地放下去了，以前有的部门拼命向财政要钱，要到了放在那里很多年都没花出去，一年一年地结转。现在不行了，新预算法规定，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目支出；连续2年没有用完的结转资金，应当作为结余资金管理。明确划分了什么是结转资金、什么是结余资金。现在预算里的很多钱，尤其是专项资金，到了年底才拨出去，年底一、二个月哪能开支完呢？我们现行的政府会计制度实行的是零基预算，很多地方就以拨代支，拨出财政部门就算开支了，但实际上钱还放在预算部门、预算单位和项目的账上。这是很严重的一个问题。

各级财政结余结转资金规模这么大，因此我们常说要盘活存量财政资金。新预算法给结转资金和结余资金作了制度安排，就是希望能够使各级财政不要用以拨代支作为开支的主要手段，账上看着很好、都花完了，但是实际上大量的资金都沉淀在预算单位和项目的账上。以后如果连续2年没有用完，就要作为结余资金管理了，这样就可以盘活大量沉淀在预算单位和项目账上的资金了。

国务院总理李克强12月24日主持召开国务院常务会议，会议决定进一步盘活财政存量资金，以更好服务经济社会发展。会议指出，中央和地方联动，盘活各领域财政“沉睡”资金，提高使用效益，缓解财政收支困难，让积极财政政策更好发力，服务经济社会发展：

一是将2012年及以前年度各级一般公共预算、部门预算、专项转移支付结转资金，收回统筹使用。对政府性基金项目结转资金规模较大的，调入一般公共预算统筹使用。盘活的资金重点投向民生改善、公共服务、基础设施等领域。

二是全面清理财政专户，防止资金大量沉淀。各地一律不得新设专项支出财政专户。严禁违规虚列支出，严控权责发生制核算范围和规模。加强收入缴库管理，确保非税收入及时足额上缴财政。

三是对预算周转金和预算稳定调节基金规模占比设定上限，明年起不得在预算外新设偿债准备金，已设的纳入预算管理，促进资金科学安排，加快流转。在水利投资运营、义务教育、卫生、社保、环保等领域开展三年滚动预算试点，确保资金和项目对接。让公共财政有效服务公众、造福人民。

1. 决算草案编制。 新法第75条增加规定，编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。

以前人大常委会特别是有关工作机构审查决算草案时，常常反映无法进行深入的审查，因为决算草案与预算不对应，只能看个大数，是否严格执行了人大批准的预算，看不出来。因此，人大有关专门委员会关于决算的审查报告总是提出意见，要求政府编制决算草案时要与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出，这样就一目了然了。现在法律对这个问题明确作出规定，有利于人大加强审查监督，也符合预决算公开透明的原则。

（八）增强预算执行和预算调整规范性

预算经过人大审查批准之后，就成为具有法律效力的财政收支计划。新法要求依法组织收入，严格落实支出安排，确保资金及时用于预算项目，不断提高财政资金使用效益。根据十八大和十八届三中全会的决定，新预算法总结了地方各级人大实践的探索，在预算执行和调整方面作出了一些规定。

1. 预算审批前支出。 新法第54条补充规定，预算年度开始后，各级预算草案在本级人大批准前，可以安排上一年度结转的支出；参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。预算审批前安排支出的情况，应当在预算草案的报告中做出说明。

这一条主要解决预算年度和人大批准时间不一致的问题。目前，各级人大几乎都是在预算年度开始后才召开人代会，全国人大3月5日开会，3月15日批准预算；省级人大一般1月或2月开会，市、县级往往在省级人大开会之后才开。原预算法规定，各级预算草案在本级人大批准之前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。新法对这方面做出了比较具体的规定，明确可以安排上一年度的结转资金。同时参照上一年同期的预算支出数额，来安排本年度的基本支出、项目支出、以及对下级政府的转移支付支出，即人代会批准预算之前，可以参照上一年的标准安排三项支出：一个是部门基本支出，二是项目支出（不能因为人大没有批准预算，这个项目就停工三个月），三是对下级政府的转移支付。

1. 收入指标。 新法第55条继续要求，不得违反法律、行政法规规定，减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。同时增加规定，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，征收部门和单位也不能多征、提前征收。

第一款原法就有，这里要强调的是第二款 ，就是各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这就意味着，征收部门和单位不能多征，更不能提前征收，不能因为今年财政困难，或者完不成收入指标，就先收明年的税。目前很多地方都向税务局下达指标、税务局向税务所下达指标，甚至把指标下达到每个人身上。

这样的问题是什么呢？因为我们税收是在GDP里，它是跟着GDP增长的。因为什么？因为GDP是按照不变价的，当我们的税收低，它是按照现价收的。最后导致经济上升的时期，我们的财政收入增长速度快于GDP。我们经济下滑的时候，我们税收的减少程度又大于GDP，因为按照现价了。最后经济好的时候，谁也不欠钱、政府也不差钱，就不收了、少收。等到经济下行企业很困难，本来要增加他们活力的，不仅仅减税，但是地方财政更困难，那他们就要清税了。

新预算法明确规定，各级政府不得再向预算收入征收部门和单位下达收入指标，应收尽收，该征的就征，不该征的就不征，不能少征、也不能多征、更不能提前征，人大也不再审议政府预算的收入指标了，需是侧重从过去的收支平衡、赤字规模向支出和支出政策拓展。这是对我们地方收入管理的一个重大挑战。这一规定减轻了税务机关的压力，但下来如何调动税务员的积极性，需要好好动脑筋了。

1. 收付实现制。 新法第57、58条补充规定，各级预算的收入和支出实行收付实现制，各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。

1. 国库集中收付管理。 新法明确政府的全部收入都应当上缴国库。第61条增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。第59条补充规定，各级政府应当按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。第60条增加规定，已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。

根据这个规定，以前各级政府及其有关部门和单位设立的财政专户都要清理了。目前全国省市县三级政府有25万个财政专户，平均一个县超过10个。这些财政专户都设在商业银行，尤其地方的农商行和信用社，银行乐意，因为存款规模达到了；部门乐意，因为可以拿到较高的利息。但是，这也容易滋生腐败，并且使各级政府的财政资金不能够统筹使用。所以国务院就发布通知，明后二年要集中清理各级政府的财政专户。所以今后要加强国库的现金管理，调节国库资金余额，不得随意地退库。

1. 超收收入使用。 新法第66条增加规定，各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。

1. 增列赤字。 新法第66条增加规定，省级一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省级政府报本级人大或常委会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

这一条规定也是一个比较大改革，原法没有。不过省级一般公共预算年度执行中出现短收的情况很少，倒是超收的情况多一些。在市、县一级增列赤字的需要可能更多一些，但市、县级政府没有这个权限。

7. 预算调整。 原法规定预算调整只有二种情形：一是需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入；二是原批准的预算中举借债务的数额增加。新法第67条明确规定预算调整的4种情形：一是需要增加或者减少预算总支出的，二是需要调入预算稳定调节基金的，三是需要调减预算安排的重点支出数额的，四是需要增加举借债务数额的。第二、三种情形是新法增加的。第68条增加规定，在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中做出安排。第69条补充规定，在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。

（九）完善预决算审查监督制度

审查批准预决算并监督预算执行，是各级人大及其常委会的一项重要职权。根据党的十八大和十八届三中全会决定要求，总结近年来各级人大的实践探索好成功经验，新法完善了预决算审查监督的一系列规定。

1. 预算草案初步审查。 新法第44条补充规定，在审查的主体上，省级初步审查为本级人大有关的专门委员会，删除有关工作委员会； 设区的市级初步审查为本级人大有关的专门委员会，或者送交本级人大常委会有关工作机构征求意见。 在审查对象上，将“预算草案的主要内容”修改为“预算草案的初步方案”。在时间上， 继续保留省、市、县初步审查30日前的规定， 将中央预算草案初步审查的时间从一个月前延长到45日前。新法第45条增加规定， 县、乡两级人大举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人大代表，听取选民和社会各界的意见。

几大变化：

一是扩充了初审内容。新预算法在规定预算细化的同时，赋予了地方人大初步审查的权利。原预算法也有初步审查，但是不具体。这一次的预算法把预算草案初步审查的对象从原来的“预算草案的主要内容”修改为“预算草案的初步方案”。也就是说，初审不是审几个问题，而是审整盘预算了。

二是调整了初审主体。新预算法出台后，预算审查（包括初步审查）的主体很明确了，在省级、市级都是由人大的有关专门委员会（实际是财经委员会）进行初步审查，工作委员会提出意见。现在的问题是，省级已经有专门的财经委员会了，而地级市好多都没有设立专门的财经委员会。这个问题很大，我们正在研究，下一步如何推动地级市设立专门的财经委员会，难度还比较大。

对在县一级，问题还没这私大，因为新法把初审的职权赋予了县级人大常委会，人代会召开之前要召开一次人大常委会，对预算草案的初步方案进行初步审查，然后提交给代表大会审查就可以了。

乡一级没有人大常委会怎么办呢？要求在乡人代会召开之前，让人大代表到选区征求选民的意见就可以了。

三是提前了初审时间。全国人大财经委初审预算初步方案，从原来的30天提前到了45天，省市县乡要提前30天（与原法规定一样）。现在很多地方政府财政部门都说这个时间来不及提交初步方案，我看主要问题不在这里，而是不敢、不愿拿出来，想等党委、政府通过了再送。可是，这个东西政府会议通过了、党委批准了，人大再提意见还怎么改？。

四是人大初审意见和政府财政部门反馈的处理情况报告向代表公开（第22条）。新预算法要求省、市级人大专门委员会和县级人大常务委员会提出的初审意见，要送给财政部门，财政部门要将修改的情况反馈给人大。这对人大和政府双方都提出了新的更高的要求。人大提的意见要有质量、有价值，否则财政部门可以不采纳。财政部门也不能把人大的意见“当你没来”，如果没送人大初审就报党委批准了，人大有意见你也不好采纳、不好改了。人大的初审意见和财政部门的反馈意见都要一并印发代表大会。让代表来看一看，人大在预算草案初步审查中提出的意见行不行，有没有提到点子上，如果提好了财政部门为什么不修改。

五是扩大代表参与。新法第22条规定，设区的市、自治州以上各级人大有关专门委员会进行初步审查、常委会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加。

2. 预算调整方案初步审查。 新法第69条增加规定，在人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案30日前，国务院财政部门要将预算调整初步方案送交全国人大财政经济委员会进行初步审查； 省级要送交本级人大有关专门委员会进行初步审查；设区的市级要送交本级人大有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人大常委会有关工作机构征求意见；县级要送交本级人大常委会有关工作机构征求意见。乡级预算的调整方案应当提请本级人大审查和批准。未经批准，不得调整预算。

3. 决算草案初步审查。 新法第78条增加规定，在人大常委会举行会议审查和批准决算草案的30日前，国务院财政部门应当将上一年度中央决算草案提交全国人大财政经济委员会进行初步审查； 省级应当提交本级人大有关专门委员会进行初步审查；设区的市级应当提交本级人大有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人大常委会有关工作机构征求意见；县级应当送交本级人大常委会有关工作机构征求意见。 全国人大财政经济委员会、省级人大有关专门委员会，向本级人大常委会提出关于本级决算草案的审查结果报告。

4. 预算草案审查重点。 新法第48条增加规定，各级人大对预算草案及其报告、预算执行情况报告重点从8个方面进行审查：

一是上一年预算执行情况是否符合本级人大预算决议的要求；

二是预算安排是否符合本法的规定；

三是预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；

四是重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；

五是预算的编制是否完整；

六是对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；

七是预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；

八是与预算有关重要事项的说明是否清晰。

1. 决算草案重点审查。 新法第79条增加规定，县级以上各级人大常委会、乡级人大对本级决算草案重点从12个方面进行审查：

一是预算收入情况；

二是支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；

三是结转资金的使用情况；

四是资金结余情况；

五是本级预算调整及执行情况；

六是财政转移支付安排执行情况；

七是经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；

八是本级预算周转金规模和使用情况；

九是本级预备费使用情况；

十是超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况；

十一是本级人大批准的预算决议落实情况；

十二是其他与决算有关的重要情况。

县级以上各级人大常委会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。

新预算法在监督法的基础上，扩充了决算审查的内容。监督法第18条对决算草案审查规定了6个方面的内容，由于新预算法对预决算细化作了具体规定，所以相应地人大审查的重点内容也要求更加具体。

6. 预算草案审查结果报告。 新法第49条增加规定，全国人大举行会议时，全国人大财政经济委员会向主席团提出关于中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告， 省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人大有关专门委员会，县、自治县、不设区的市、市辖区人大常委会，向本级人大主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。 审查结果报告应当包括4方面内容：

一是对上一年预算执行和落实本级人大预算决议的情况做出评价；

二是对本年度预算草案是否符合本法的规定，是否可行做出评价；

三是对本级人大批准预算草案和预算报告提出建议；

四是对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。

这里又涉及设区的市人大有关专门委员会委员问题。我为此专门请教全国人大财经委有关机构负责人，目前绝大部分地级市还没设立财经专门委员会，到底该由谁去向大会主席团作审查结果报告。我发现他们立法时还未意识到这个问题，现在他们的意见是，在地级市未设立财经专门委员会之前，还是按往年的做法执行。

7.决算草案审查报告。新预算法第78条规定，全国人大财政经济委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人大有关专门委员会，向本级人大常委会提出关于本级决算草案的审查结果报告。对县级和县级以下人大常委会没要求提出审查结果报告。

8. 预算监督。关于预算监督，新法在保留原法和监督法的有关规定的基础上， 新法第88条增加规定，各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况（增加了“编制”两字）。另外还增加了2条规定：第90条增加规定，政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为。第91条规定，公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。

（十）强化法律责任制度

预算法实施20年来，除了一些严重违法违纪的犯罪被追究了责任之外，20年来还没有哪一级政府、哪一个财政部门、哪一个会计人员因为违反了预算法的程序性规定而受到处罚，那是因为原预算法规定的法律责任比较模糊。针对这个问题，新法将法律责任从原来的3条3款增加到5条25款。如果政府及有关部门、单位违反预算法规定，除了责令政府及有关部门、单位改正，构成犯罪的，依法追究刑事责任之外，新预算法对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员还规定了具体的法律责任。

1. 增加追究行政责任的6种情形：

一是未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的；

二是违反本法规定，进行预算调整的；

三是未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的；

四是违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的；

五是违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的；

六是违反本法规定开设财政专户的行为。

1. 增加依法给予降级、撤职、开除处分的6种情形：

一是未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的；

二是多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的；

三是截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的；

四是改变预算支出用途的；

五是擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的；

六是违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或以其他方式支配已入国库库款的行为。

1. 增加给予撤职、开除处分的2种情形：

一是违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保的；

二是挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的行为。

1. 增加依法给予处分的4种情形； 新法第95条增加责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

一是改变法律、法规规定预算收入上缴方式的；

二是以虚报、冒领等手段骗取预算资金的；

三是违反规定扩大开支范围、提高开支标准的；

四是其他违反财政管理规定的行为。

这里要注意了，如果政府及有关部门和单位违反预算法的规定，除了责令改正，构成犯罪的依法追究刑事责任之外，新法对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，还规定了具体的法律责任。所以我们要特别强调从事预算管理的人员，一定要好好学习新预算法，避免违反法律而受到惩处。不再是只要我不违法、不犯罪、没把钱装到自己口袋里，其它都是工作中的失误、下次注意。这可不行了，预算法已经从没有牙齿的老虎变成长出牙齿的老虎了。

• 深入贯彻实施新预算法

法律的生命在于实施。前面学习了新预算法修改的主要内容，下面再谈谈贯彻实施新预算法要把握的几项重点工作。因为刚才我在讲预算法的修改内容，有一些原因已经介绍了。大家可能留意到了，新预算法通过后，国务院近期陆续出台了多个配套文件，如《关于加强地方政府债务管理的意见》、《关于深化预算管理体制改革的决定》、《关于加强审议工作的意见》、《关于清理规范税收政策的意见》、《关于盘活财政存量资金更好服务经济发展的意见》。我们要结合这些文件来贯彻实施新预算法。主要有以下几项工作：

（一）完善政府预算体系，加强和改进全口径预决算审查监督。

党的十八大报告提出加强对政府全口径预算决算的审查和监督，三中全会提出要实施全面规范、公开透明的预算制度。新预算法确立“四本账”全口径预算框架，各级政府要依法将全部收入和支出都纳入预算，各级人大要依法将政府的全部收入和支出都纳入预决算审查监督。对照新预算法，我们的工作还有差距。从目前掌握的情况来看，我省到目前为止，还有16个地级市没有实现对全口径预算审查监督的目标。其中有8个市还没有将国有资本经营结算、有3个市没有将社保基金预算提交人大审查。新预算法再过几天就正式实施了，我们一定要增强全口径预决算编制和审查监督的责任感和紧迫感。加强全口径预决算审查监督，首先要编制全口径预决算草案。所以，人大、政府责无旁贷。

1. 完善一般公共预算。 目前主要问题是公共预算不完整，一是一些部门资金没有全部纳入预算，预算支出范围大于公共预算支出范围，农业、教育、科技等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，影响预算整体性；二转移支付、税收返还、补贴收入没有完全纳入预算。现在财政部发通知了，要求在下级人代会召开之前，上级政府要将对下级政府的转移支付数提前下达下级政府，各级政府要把上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。

2. 规范政府性基金预算。 多年以来，政府基金预算仅有总额而没有具体细目，许多规制性收费、准入性收费、集资性收费、补偿性收费、惩罚性收费都是自立规章，自收自支。政府性基金、行政事业性收费、专项收费亟待清理、整合和规范。现在很多人提出，例如注册性的收费、城市停车收费，数额相当大，都没有纳入到政府性基金，还有一些社会收费特别是向老百姓的收费，都应该逐渐通过法规，把它纳入到政府性基金。同时，还要探索把政府所属部门和单位自行组织的服务性和经营性收入纳入预算。目前，地方政府性基金结构不合理，2013年地方政府性基金本级收入4.8万亿元，其中国有土地使用权出让收入4.1万亿元。许多地方土地出让金收支管理粗放。人大要督促将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算，规范土地出让收入分期缴纳行为，依法查处违反规定减免或者变相减免土地出让收入行为，督促土地出让收入应征尽征。审查预算时可以关于一下，去年开始交20%，收到了多少，今年的清完了没有？是不是拿出10%用于水利建设了？是不是拿出10%用于教育了？是不是拿出10%用于保障性住房？这都需要进行审查。同时，要加大统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制。

3. 扩充国有资本经营预算。 问题：一是目前国有资本经营预算还不完善，收入范围仅仅涵盖企业国有资本，不包括金融企业国有资本，更不包括其他资产、矿产资源以及特许权经营收入。二是企业税后利润提取比例也比较小，国有资本收益主要在国有企业内部循环，用于公共财政和社会保障的很少。三中全会提出要“完善国有资本经营预算，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。同时还提出要加强人大“国有资产监督职能”。我省2014年省级国有资本经营预算是按省属国有企业利润的15%收缴上来编制的，2015年要提到20%。按照十八届三中全会要求，到2020年，国有资本的税后利润要平均提取30%。要依法加大统筹力度，建立将国有资本经营预算资金调入一般公共预算、社会保险基金预算的机制。

目前国企的资本运营效率不高，整个中央国有企业整体的盈利率只有5%，除了前10家最大的垄断性企业之外，总体国有资本的盈利率平均只有2.5%，相当于一年期的存款利率，这样不用干活，全部放到银行拿利息得了。但就是这么一点钱，也不是随便可以拿上来，要通过国有资本经营预算，而且最多按照利润的30%拿上来，把它调入到公共财政里，再用于保障和改善民生。十八大和十八届三中全会提出要加强人大对国有资产监督职能。现在可以结合国企改革和高管人员薪酬改革，逐步加强这一部分。省人大拟于2015年开展国有资产监督调研，为省人大常委会听取和审议政府的专项工作报告作准备。

4. 探索社会保险基金预算。 社会保险基金预算收入主要来自“五险”缴费，也有财政补贴。社会保险缴费虽然不是财政资金，但也是公共资金。社会保险基金由各个地方、部门分头收缴，基金管理、使用、支出和监管标准不一致，影响基金保值、增值，影响基金安全。三中全会提出要“划转部分国有资本充实社会保障基金”，“加强社会保险基金投资管理和监督”。这就要求把社会保险基金依法纳入预算管理，做好基金结余的保值增值工作，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。（补充我省情况）

（二）实行中期财政规划管理 ，建立 跨年度预算平衡监督。

从20世纪80年代开始，许多发达国家相继采用中期预算框架，实行滚动预算。我国一直实行年度预算体制，预算按年度来编制，资金安排一年一考虑、预算一年一平衡，着眼当前的多、放眼长远的少。缺乏安排公共财政的中期规划和对多年度总量平衡的谋划，一些地方将实施周期较长的跨年度项目，按简单凭证分年安排或者一次性安排的方式，纳入部门预算。一方面，由于预算编制多采用基数法，当年的预算完成情况可能影响到未来的预算基数安排，导致部分预算单位的资金在预算年度用不完。另一方面，部分预算单位却存在资金缺口、项目无法及时实施，影响了预算编制的科学性和预算执行的有效性，也影响了人大对预算的有效审查和监督。预算法修改规定“建立跨年度预算平衡机制”，对长期以来实行的“量入为出、收支平衡”原则提出了新的要求。

针对这个问题，新预算法规定，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，公共预算可以设置预算稳定调节资金。预算稳定调节资金的设立，有利于稳定年度间的收支、超收、补偿资金、短收调用资金，可以实现因周期的调节。有利于强化超收管理、超收当年不分配，直接纳入稳定调节资金，作为去年预算安排的来源。

1. 实行中期财政规划管理。 因为建立跨年度的预算平衡体制，这是对长期以来我们实行“量入为出、收支平衡”这个原则提出的重大挑战。要实行中期财政规划管理，就要解决跨年度预算编制问题。今年财政部已经编制三年的中期财政规划。发达国家早就这样做了，就编制2015年预算的时候，同时要编制2016年和2017年的预算。财政部门要研究编制3年滚动财政规划，对未来3年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化3年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制3年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，提高财政预算的统筹能力。

新预算法没有规定三年滚动预算要不要报人大批准，这次预算法没有规定，但是我们觉得从法律上来说，既然年度预算要经批准，年度预算又得符合中期财政规划的要求。所以今后在成熟之后，财政部编了、各个省市县编了，今后中期的财政规划、三年的滚动预算也得像5年国民经济规划已经得报人大批准。因为我的年度规划是5年规划，同样我的预算也是在中期财政规划形成的，所以中期财政规划从长远来看也得探索、由人大审查批准。

2. 发挥预算稳定调整机制的作用。 新预算法规定，一般公共预算可以设置预算稳定调节资金。预算稳定调节资金的设立，有利于稳定年度间的收支、超收、补偿资金、短收调用资金，可以实现因应周期的调节。有利于强化超收管理、超收当年不分配，直接纳入稳定调节资金，作为下年预算安排的来源。近些年来，从中央到地方各级政府预算超收收入动辄接近总收入的十分之一，但支出使用却很随意，导致预算约束弱化。现在要硬化预算约束，超收多了也没用，要办的事年初预算就定了，超收收入当年不能用了。建立跨年度的预算平衡机制，实际上就是要充分发挥预算稳定调节资金的作用。

3. 改进年度预算控制方式。 各级人大要推动一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。有人认为人大今后不审查平衡状态了，不是，而是要继续审查，但会更多地去关注支出，重点审查支出预算和政策，具体就是支出的数字、支出的政策，开支了多少、开支到哪儿、为什么这么开支。这才是人大审查的重点。

4 ．建立跨年度预算平衡机制（略）。 根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，依法建立跨年度预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在国债余额限额内发债平衡。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。

（三）加强地方政府债务管理监督，切实防范地方政府债务风险。

新预算法初步构建起规范地方政府债务的法律框架，国务院近期出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对地方政府举债做出更加具体的规定。各级人大要依法加强和改进地方政府债务管理监督，将地方政府债务纳入法治轨道。

1. 加强对存量债务监管。 据国家审计署审计，截止2013年6月，各级政府债务接近30万亿元，其中地方政府性债务接近18万亿元。政府债务过快增长，不仅留下居高不下的隐性赤字和债务负担，而且也给金融机构带来风险。各级人大要督促抓紧清理融资平台公司，剥离融资平台公司政府融资职能，稳妥处理存量债务，逐步化解地方政府性债务风险。

根据国务院发布的《关于加强地方政府债务管理的意见》，将于明年重点整顿地方政府债务。主要是以2013年6月国家审计署审计的结果，对省市县乡四级政府地方17.89万亿债务规模进行清理，把存量债务划分为一般债务和专项债务。用于民生的，是一般债务，要列入预算，今后从一般公共预算去还，要制定一个还款计划。用于地铁、高铁等基本建设的，是专项债务，通过发行专项债券，列入政府性资金来还。对于原来已经有资本金和有比较完善法人治理结构的，就独立成企业，与政府脱钩，政府不管了，由公司来还。对于没有初始资本金，只是在那儿空手套白狼，拿别人的钱来用的，这是虚假的投融资平台，要撤销。今后不允许政府再通过融资平台公司向银行借债。这是一个很大的变化，也是明年地方一个很重要的任务。

今、明、后年是政府还款高峰，2014年地方政府要还3万多亿债务、明年要还2万多亿、后年要还1万多亿，三年还款占地方债务总额的50%，还债高峰钱从哪儿来？借新还旧是消化存量债务一个很重的任务。当前地方经济下行，地方投融资又下降了，怎么保证项目续建所需大量资金，是政府面临的严峻考验。

2. 建立规范的地方政府举债融资机制（略）。 依照新预算法，经国务院批准，省级政府可以适度举借债务；市、县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借。实行规模控制，地方政府举债不得突破批准的限额。采取政府债券方式，地方政府不得通过企事业单位等举借。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。这个体制现在有了，关键是如何落实下去。

1. 把地方政府债务分类纳入全口径预算管理。 地方政府债务分类纳入全口径管理，主要不是为了不让地方借钱，而是为了减少风险。地方政府债务70%左右都是从银行借款。这30多年来，尤其是最近6—7年来，快速增长的地方债务情况不明，过分地依赖投融资平台、过分地依赖土地出让金收入来偿还，就形成了地方财政风险，因为借的大多是银行的钱，还不了的时候会就形成了银行的不良资产。因此，财政风险与金融风险是共存的。

地方政府举借债务必须报本级人大或常委会批准。各级人大要督促地方政府将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

4. 建立债务风险预警及化解机制（略）。 设立政府债务会计，加快编制政府资产负债表，建立政府综合财务报告制度。根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。要督促政府制定应急处置预案，建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度，硬化预算约束，防范道德风险，追究相关人员责任。

（四）注重跟踪 问效，加强和改进预算绩效监督

新预算法明确把讲求绩效作为预算五大原则之一。明确预算编制要参考上一年有关支出绩效评价的结果。各级人大和政府要高度重视预决算绩效问题，不仅要从合法、合规、合理方面，更要从效率、效益、效果方面，切实加强对预决算的管理和监督，确保财政资金安全、规范、及时拨付和合理、有效地有效使用。

1. 加强预算绩效管理。 各级政府要全面推进预算绩效管理工作，把绩效管理的理念和方法贯穿于财政资金监管的全过程，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据，对绩效差劣的财政资金，原则上收回重新安排或调整安排。

2. 加强预算绩效监督。 预算法还规定了人大有关专门委员会向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告时，要对提高预算绩效提出意见和建议；县以上人大常委会对本级预决算草案审查时，要把支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况作为重点审查的内容之一。这就意味着，绩效将成为贯穿预算编制执行监督的全过程。

以后政府及其部门资金使用的效率、效益、效果，将成为一个重要的考核指标。毫无疑问，突出绩效理念、强化资金使用的追踪问效，通过对政府财政支出使用项目的评价，是实现对财政资金使用的一种有效监督机制，是财政支出管理的深化与延伸，也是人大财政监督工作的重要发展方向。目前，政府及其有关部门在财政资金绩效评估上，又当运动员、又当裁判员，自己分钱、自己评估使用效果，评估结果客观性和公正性常受到质疑。

春华书记说，给钱的人不好去评，用钱的人也不好去评，就要由第三方来评。实际上财政也没有去评，而是委托第三方去评。后来领导说了，委托第三方评也不公正，因为谁委托他就听谁的，那就人大去评或者委托人去评吧。

（介绍省人大开展第三方评估情况）

根据我们了解，广州市和深圳市在这方面已经作了探索。广州市2013年就推动了市财政局对政府6个项目的专项资金，委托第三方进行绩效评估，并提交市人大常委会审议。深圳市在这方面也建立了一些制度，要求把绩效的情况向常委会报告，都做了一些尝试。

我们省人大对于我们省战略性新兴产业中的新能源汽车、LED项目的专项资，开展了第三方绩效评估。通过借助第三方的优势和特点，从更加专业的角度，为省人大常委会对财政专项资金监督工作提供更加真实、客观和全面的情况。根据省委主要领导的指示，今后省人大常委会对预算的监督特别是对专项资金的使用效率，要适时引进第三方的力量进行评估。而且要建立财政评估的长效机制，作为省人大开展预算事后监督的一个重要平台。特别是政府重大投资项目、重要的专项资金技术项目、重大民生保障支出项目，需要开展第三方评估。财政绩效监督对于很多地区和地方人大来讲，还是一个新的领域。但是由于我们的经验不足，特别是还没有形成系统的理论、理念、方法，绩效评估体系的建立也缺乏丰富的数字来支撑和完善的指标网络，这需要我们一起来探索，共同来推进绩效评估这项工作，起码这方面预算法里面已经有规定了，不做都不行了，你审查人家为什么今年给那么多、明年给那么少，就要用绩效作为依据。人大与政府的目标是一致的，都是要共同把钱管好、把有限的资金用在最需要的地方，使它发挥最大的经济效益，帮老百姓管好钱袋子。

3. 优化财政资金配置（略）。 要进一步推进财政科学化、精细化管理，优化转移支付结构，提高专项转移支付资金使用效率。要充分发挥财政资金的引导作用，统筹社会资金和财政资金的使用，引导社会资金参与公共事业、公益事业，使政府花尽量少的钱、办尽量多的实事，向公众提供更多更好的公共服务。

（五）推进财政信息公开，打造阳光财政。

公开透明是最好的监督，是现代财政制度的基本特征，也是十八届四中全会要求全面推进依法治国的具体体现。财政预算收入来源于公民纳税，政府如何支出、如何使用、花了多少钱、办了什么事，应该让老百姓知晓。各级人大要依法积极稳妥推进预算公开透明，促进预决算信息公开常态化、规范化和法治化。

1. 完善细化预决算公开内容。 预决算信息包括管理体制、分配政策、编制程序，以及收支安排、预算执行、预算调整、决算等。除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目、按地区公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。

2. 推动全过程公开。 依法督促预算公开，从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计，所有的内容全部公开。不仅推进预算、预算调整、决算等情况公开，也要推进部门预算、决算、报表公开。

可见，不仅预算的信息公开，预算的活动也要公开。不仅预算的内容公开，预算运行整个过程也要公开，分配体制、分配政策以及分配数据都要公开。从预算编制开始，两上两下都不是秘密的。长期以来我们把预算过程当作秘密，在财政部门特神秘，编之前都不准说、看到了不准扩散，直到人代会上，预算草案还不能拿出会场，还打上“机密”两个字。应该全过程公开，一直到最后决算。

近年来，社会对预算公开的呼声日益高涨，形成广泛的共识和强烈的诉求。应该说我们省预决算信息公开也是走在全国前列的。09年起，在财经网站公开了提交省人大会议批准的预算，从此以后，这项工作在不断地推进。

但是新预算法要求要更进一步公开的时间大幅提前、公开的内容充实扩展、公开的项目更加详细，除涉及国家机密的项目外，不仅是预算草案的公开，而且是预算编制、执行和决算整个财政运行全过程的公开。

不仅是政府层面的公开，而是各级政府及其组成部门全方位公开。同时新预算法规定了预算公开责任追究制度，明确了法律责任，以前强调违规使用、追究行政责任，新预算法把预算公开责任提高到同等的层次来对待。

对照来看，我们公开还是有差距的。预算公开的内容现在不够细化，一些涉及群众切身利益、受关注度高的信息没公开。全省各地经济也不均衡，差异比较大，公开的形式不够统一、规范，让人民群众了解政府、监督政府，推进预算公开、提高预算透明度是最有效的途径。

近年来，社会预算公开的呼声日益高涨，形成广泛的共识和强烈的诉求。应该说我们省预决算信息公开也是走在全国前列的。09年起，在财经网站公开了提交省人大会议批准的预算，从此以后，这项工作在不断地推进。

但是新预算法要求要更进一步公开的时间大幅提前、公开的内容及时扩展、公开的项目更加详细，除涉及国家机密的项目外，新预算法的公开不仅是预算草案的公开，而且是预算编制、执行和结算等整个财政执行过程的公开。

不仅是政府层面的公开，而是各级政府及其组成部门全方位公开。同时新预算法规定了预算公开责任追究制度，明确了法律责任，以前强调违规使用、追究行政责任，新预算法把预算公开责任提高到同等的层次来对待。

对照来看，我们公开还是有差距的。预算公开的内容现在不够细化，一些涉及群众切身利益、受关注度高的信息不公开。全省各地经济也不均衡，差异比较大，公开的形式不够统一、规范，让人民群众了解政府、监督政府、推进预算公开、提高预算透明度是最有效的途径。财政资金取之于民、用之于民，也必须要告之于民。要坚决贯彻落实坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，全面推动我省财政预算信息公开。

人大要加强和改进预决算公开透明的监督。一是要尽快地推动建立健全预算公开考核和行政问责制度，加强监督或检查，增强政府预算公开的责任意识。二是要细化政府预算公开的内容，督促政府尽快将部门预决算公开到基本支出和项目支出，尤其是加大“三公”经费公开的力度。除涉密的信息以外，所有财政安排的“三公”经费都要公开。三是要努力推进财政预算信息公开形式的规范化。对确有可能成为审查审议焦点和议论焦点的预决算信息和项目，比如今年人大代表普遍反映预算决算口径差异的问题，既要督促财政编制预算时要加大信息量，对代表关注度高的政府投资项目支出，丰富和细化图表，让数字和数字之间的关系一目了然。又要与政府相关部门做好信息解读和理论引导的工作，营造良好的监督氛围，增强我们监督的实效。

（六）加强和改进预决算初步审查监督

预算法修改对预算初步审查制度进行了完善。各级人大要切实按照新法的规定，加强和改进预决算初步审查监督。

1. 拓宽初步审查范围。 原法只规定了对预算草案进行初步审查，1999年全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定增加了对中央预算调整方案和中央决算草案进行初步审查的规定，2006年监督法增加了对各级预算调整方案进行初步审查的规定。新法规定对预算草案、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查。

2. 严格初步审查时间。 新法规定，预算草案应当在人大会议召开45日或者30日前，提交人大有关机构进行初步审查；各级预算调整方案和决算草案应当在常委会召开30日前，提交人大有关机构进行初步审查。

3. 加强初步审查机构建设。 新法规定，市级以上人大的初步审查，由财政经济委员会或有关专门委员会进行，县级人大由常委会进行。考虑到一些市级人大未设立专门委员会的实际情况，规定市级人大也可以由常委会有关工作机构研究提出意见。为提高审查质量，规定县级人大常委会在进行初步审查时，可以由有关工作机构研究提出意见。

4. 拓宽预决算审查重点。 长期以来，我国预决算审查监督主要包括收入、支出和收支平衡三个重点。对收入和支出进行审查，主要是审查是否真实、合理、合法。对收支平衡进行审查，主要是审查收支相抵后是否达到平衡状态，有没有支出大于收入的赤字情况。预算法修改对“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”进行了相应规定。各级人大要依法拓展预决算审查监督重点，针对支出预算和政策进行实质性审查，找出政府预算分配中存在的不合理地方，确保预算资金投入到最重要的政策领域，提高预算资金使用效率。

5. 发挥人大代表作用。 为发挥人大代表在初步审查中的作用，明确市级以上人大有关机构在进行初步审查或研究提出意见时，应当邀请邀请本级人大代表参加。人大有关专门委员会的初步审查意见和常委会有关工作机构的研究意见，以及政府财政部门对上述意见反馈的处理情况报告，应当印发本级人大代表。县、乡级人大在正式审查预算草案前，应当采用多种形式组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见。

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