唐纳德?特朗普赢得了2016年大选，即将就任美国第45任总统，其国家安全团队也逐渐成型。特朗普提名共和党全国委员会主席赖因斯?普里伯斯（Reince Priebus）为白宫办公厅主任，保守派媒体布赖特巴特新闻网前首席执行官斯蒂芬?班农（Steve Bannon）为首席策略师和高级顾问，埃克森美孚公司首席执行官雷克斯?蒂勒森（Rex Tillerson）为国务卿，退休将军詹姆斯?马提斯（James Mattis）为国防部长，退役陆军中将麦克?弗林（Mike Flynn）为国家安全顾问，堪萨斯州众议员麦克?蓬皮奥（Mike Pompeo）为中央情报局局长。

一般而言，美国外交决策核心圈层由总统、国务卿、国家安全顾问和国防部长构成。作为美国石油利益集团代表的国务卿蒂勒森没有从政和外交经验，而国家安全顾问弗林则有30多年情报从业经验，因此，在中东和俄罗斯地区，国务卿蒂勒森可能会发挥更大的影响力，而在反恐、应对危机方面，弗林将发挥更重要的作用。

民主党人麦克?弗林生于1958年12月，现年58岁，美国国防部情报局前局长、军队情报委员会主席，退役中将。他出生于罗德岛，父亲是一位银行家，母亲从事地产业。他本科毕业于罗德岛大学，硕士毕业于金门大学，后陆续从美国陆军军官学院和海军战争学院获得两个硕士学位。

弗林1981年加入美国陆军，主要从事情报工作，参与了阿富汗、伊拉克战争。2012年4月，奥巴马总统任命他为国防部情报局局长。2014年，因与奥巴马政府政见不合而被迫退休。2016年2月，弗林正式加入特朗普团队，为他提供国家安全政策建议。

国家安全顾问弗林在新政府中的角色

（一）总统的外事秘书

作为国家安全顾问，弗林掌管多达400人的国家安全委员会工作团队，他将协助特朗普总统处理一些行政事务，诸如：为总统起草演讲稿、草拟给各个元首的书信、提供会见谈参、向总统提交备忘录、协调总统与外交相关的日程以及完成总统交办的各种与外交相关的任务等。

作为总统的外事秘书，弗林还掌握着预约与总统会面的权力。一般情况下，国务卿、国防部长以及其他部门的领导和副手们如果想与总统讨论外交议题，必须通过弗林预约。因此，弗林将成为拦在总统与其他内阁成员之间的一道“安全闸”（外交方面），由他控制其他人与总统见面的频率。

情报人员出身的弗林无疑非常了解“安全闸”的重要性，他是美国总统进行外交决策的“入口”，也是总统外交决策进入执行层面的“出口”。他如果决定过滤掉一些与自己政见不同的意见，则可以轻易影响美国的外交决策。

（二）总统的外交政策顾问

弗林将负责帮助总统对各种政策选项进行分析，提出不受各部门利益影响的中立建议与解决方案。他不但可以向总统谏言，还可以对别人提出的政策建议予以评估。当总统对其他部门提供的意见不满时，弗林可以独立向总统提供其他备选方案。当总统做了错误的判断或选择时，他还可以根据自己的经验与判断，向总统提出反对意见，防止总统犯错。国家安全顾问在历史上就是美国总统的智囊，国际关系大师基辛格和布热津斯基等人都曾担任此职。如果弗林能够赢得特朗普总统的信任，就可以在总统进行决策的最关键时刻向他建言献策，影响总统的决定。

（三）信息提供者

作为国家安全顾问，弗林的一项重要职责是每天向总统汇报情报摘要。这已经发展为固定与总统会见，向总统谏言的一种长期机制。但是，特朗普曾公开表态他不需要每天看情报摘要，这一点已经引起了美国国内的轩然大波。现任总统奥巴马特意拍摄视频放在推特上，向特朗普建议必须尊重美国情报人员对于世界形势的判断，如果无法掌握全面的信息，就无法做出正确的决策。侯任总统特朗普在正式成为总统后将如何对待情报摘要，仍有待观察。

（四）总统特使

出于保密的原因，总统在某些时候不愿将谈判的任务交给国务院，而是委派国家安全顾问为总统私人密使来处理棘手的国际问题。弗林非常可能会充当特朗普总统的秘密谈判代表，在国务院的正常外交渠道之外，另外开辟一条秘密外交渠道。

（五）国安会的管理者

国家安全委员会是美国总统与内阁部长和高级幕僚进行外交决策的主要平台。在实际操作中，总统没有时间和精力亲自监督和管理国安会，他只能委派自己的助手代为管理。国家安全顾问是国安会的实际领导人，肩负着管理决策机制和决策过程的重任。

从一个决策周期来看，国家安全顾问的具体管理工作包含以下环节：（1）引导政策议题的制定，比如通过领导政策计划委员会来保证重大的外交和国家安全问题被纳入到政策议程中；（2）确保所有现实的应对方案（包括那些任何部门都不支持的方案）都被纳入考虑范围；（3）协调各个部门递交上来的立场不同的政策建议方案；（4）如实将这些方案提交给总统和其他的资深内阁成员进行讨论；（5）协助总统做出决策；（6）确保总统做出的决定能得到贯彻执行。

作为国安会的领导者，弗林首先拥有国安会的人事和财政大权。国家安全委员会下设若干部门，一般分为地区事务部门（分管如：亚洲、非洲、中东、欧洲、美洲等地区）、业务部门（分管如：外交及国防政策、武器、国际经济等）以及功能部门（分管如：计划、情报、法律事务、分析、特殊项目等）。国家安全顾问不但有权力决定机构的设置情况，还有权力决定各个岗位的人员安排以及他们的薪金待遇。

弗林还将担任众多部际协调委员会以及部长级委员会的主席，这是国家安全顾问获得权力的重要途径。弗林在外交决策过程中的权力大小取决于特朗普时代他将担任国安会中多少个部际协调委员会的主席。一般而言，担任主席越多，则权力越大。

弗林在国安会中的重要性将通过他主导的“议程设置”得以体现。邦迪（肯尼迪时期的国家安全顾问）时代形成了国家安全顾问负责安排总统每天的行动议程（action-agenda）的传统。通过此项改革，国家安全顾问被赋予了设置总统议程的职能。

弗林的另外一项重要工作是监督和协调政策文件的起草工作，并确保各方意见都如实地在文件中得到体现。从基辛格时代起，国安会就变相架空了国务院的政策规划司，承担了外交政策文件的起草工作。而经国安会讨论的政策文件的修改工作也是由国家安全顾问领导的国安会工作班子来负责的。

弗林还将是连接总统和国安会的关键结点。他不但能决定信息以何种方式流向总统，还能决定总统进入决策过程的时间点。他能决定哪些议题是可以完全由国安会层面或助手层面解决的；哪些议题暂时不用打扰总统，等有了阶段性结果后再告知总统；哪些议题是需要总统亲自参与的。国家安全顾问可以掌控一个待决策事件何时、进展到何种程度再向总统汇报。

当危机突然爆发时，弗林还将是特朗普总统最重要的助手，协助他应对危机。这一传统形成自邦迪时期在白宫地下建立情况分析室（situation room），并延续至今。

弗林的外交政策主张

弗林最关心的是如何让美国“更安全”，在他看来“激进伊斯兰主义”是美国的主要安全威胁。因此，在他的领导下，国安会可能会更注意美国的直接安全威胁，如伊斯兰国、基地组织、伊朗、叙利亚、朝鲜等。弗林掌管国家安全事务后，美国的反恐政策将会发生什么变化值得关注。

弗林对中国的态度属于典型的“鹰派”。他曾称中国在世界范围内暗中支持同情伊朗、朝鲜、巴基斯坦等“有恐怖主义劣迹”的国家，也对中国持续增长的军力表示担忧，他关注中国海军在南海和东海的活动。

弗林是反恐问题专家和情报专家。他在中东地区主要关注美国国家安全的现实和潜在威胁，而国务卿蒂勒森则来自石油利益集团，他的观点将反映传统的石油集团外交观。弗林和蒂勒森需要协调彼此的立场。弗林与军方和国防部意见的契合程度会比较高。

弗林成为国家安全顾问后可能带来的变化

弗林成为国家安全顾问后，可能会给国安会带来如下变化：

1.增加国安会雇员编制，提高预算，扩大国安会的权力。弗林是“行动派”，他在担任国防部情报局局长时就想对其进行改组，把它发展成为能与中央情报局匹敌的情报机构（这是坊间传他被卸职的真正原因），当他掌握了国安会后，可能会进一步扩大国安会的权力。

2.吸纳有情报背景的人员加入国安会，采取“军事化”管理风格。其结果可能是国安会将有更高的效率，但是缺少制衡。

3.国家安全顾问在某些外交事务中的作用将重于国务卿。从历史和现实来看，弗林都将是特朗普小圈子的一员。他和特朗普政见相近，在许多问题上有共同语言，他又具备专业能力，还有大选的辅佐之功，在未来的工作中将与总统朝夕相处。无论从哪一点看，他都将在特朗普的小圈子中非常有“话语权”。弗林成为国家安全顾问是很早就定下来的，而为了综合平衡各方利益，特朗普拖了近一个月才确定国务卿的人选。蒂勒森作为国务卿的优势是得到了共和党“建制派”的一致拥护，但是劣势是不懂外交，不是特朗普核心团队成员。在国务院内部，蒂勒森将面临特朗普的竞选顾问、副国务卿博尔顿的挑战，在国安会中他需要平衡国防部、军方和国家安全顾问团队。如果蒂勒森能够跟特朗普团队好好磨合，取得总统的信任，他领导的国务院才能发挥正常作用。如果他无法融入特朗普的小圈子，则他在担任国务卿的一两年后会有被边缘化的可能。因此，国家安全顾问弗林对特朗普总统具有更大的影响力将是大概率事件。

4.可能介入“阁僚之争”，其所领导的国安会与国务卿领导的国务院有可能会起摩擦。由于国务卿是美国总统在外交方面的第一顾问，而国家安全顾问是总统最信任的外交幕僚。因此，从制度设计上看，国家安全顾问与国务卿有可能会因为权力分配或者政见不合产生摩擦。弗林个性强硬，又是情报专家，国务卿蒂勒森的外交主张目前还不清晰，但是他在国安事务方面的资历远远不如弗林，因此，弗林如何处理与蒂勒森的关系将非常关键。如果他采取基辛格对待罗杰斯的方式，把国务卿蒂勒森排斥在外，则大概率会发生“阁僚之争”。如果弗林尊重蒂勒森，事事与其商量，则特朗普政府将有一个比较和谐的决策氛围。

5.在亚太地区将继续推动美国增加军费开支，加大国防投入。虽然特朗普竞选时宣传的执政理念是努力发展经济，重塑美国制造业，在军事方面战略收缩，让盟友承担更多军事义务和开销。美国在世界其他地区可能采取战略“守势”，但是，在世界未来发展的核心地区――亚太地区，弗林和军方都将坚持加大投入，其力度可能比奥巴马时期的“亚太再平衡”战略更大，甚至成为升级版的“亚太再平衡”2.0。

6.弗林可能会成为一名积极的“政策推动者”，这也会引发一系列问题。一般而言，国家安全顾问自登上历史舞台起就无法回避其内生的矛盾――“政策顾问”与“政策经纪人”的矛盾。由于国家安全顾问拥有“总统私人助理”和“国安会管理者”的双重身份，每一种身份又对他所扮演的角色和应尽的职能有不同的要求，形成了国家安全顾问的内生矛盾。作为总统的私人助理，国家安全顾问有责任向总统指出哪些政策建议更为可行，有义务协助总统做出正确的决定，因此是总统的“政策顾问”。而作为国安会的管理者，他要如实传递其他人的意思，不应该做价值判断，更不能以一己之力去影响总统的决策，因此，他需要做一名“诚实的经纪人”。当国家安全顾问需要兼顾两种身份的角色期待时，必然会经历角色冲突，而这种冲突也会削弱其工作绩效。如果弗林成为一个积极的“政策推动者”，就必须回答如下3个问题：

（1）一旦弗林成为“政策推动者”，他将如何处理与之意见相左的其他人的建议？一旦国家安全顾问有了立场，他在决策的过程就不再保持客观中立，而是会运用其权力去影响决策过程。弗林会操控国安会的决策过程吗？

（2）一旦弗林成为“政策推动者”，他如何取得更大的话语权？政治的核心问题是如何分配权力。任何一个参与政治的人都不可能超越这个基本规律。一旦弗林将自己定位为总统的“政策推动者”，他必然希望自己管理的国安会拥有更多的预算，拥有更多的工作人员，在制定政策时能起到更大的作用，这样才可能在与其他的官僚机构（国务院、国防部）的博弈中不落在下风。因此，在可以预计的未来，虽然特朗普的外交指导思想是收缩的，国安会可能会经历一段时间人员减少、经费收缩的日子，但是随着美国战略撤退形成的真空地带爆发危机，国安会在应对一个又一个危机时不得不重新增加人员和经费，并且在弗林的主导下将不断膨胀。

（3）弗林的能力是否能与他的权力相匹配？一旦弗林成为“政策推动者”，他将会设法获得更多的“话语权”以及对总统的影响力。如果他成功地做到让特朗普总统对其言听计从，那么他的判断是否就是对美国最好、最符合美国国家利益的政策选择？

历史上，来自军队和情报界的国家安全顾问有非常成功的，如斯考克罗夫特和科林?鲍威尔，也有导致灾难性后果的，如罗伯特?麦克法兰、约翰?彭德克斯特就直接策划了让里根差一点被弹劾的“伊朗门”。值得一提的是，斯考克罗夫特曾经常年担任基辛格副手，并有多年国安会工作经验后才成为国家安全顾问。而鲍威尔则常年担任国防部长温伯格的军事助理，并且担任过国家安全顾问卡卢奇的助手后才成为国家安全顾问。弗林并没有他们这样的经历，是从一名被迫从政府退役的情报官员直接升任国家安全顾问。弗林的判断和行为将在很大程度上影响美国未来的外交决策过程。

总之，国家安全顾问具有其他官职所不具备的优势，他是外交系统里离总统最近的人，也是随时可以见到总统的人。他是所有外交顾问里最熟悉总统的人，他了解总统的思维模式，他知道总统的关注点、喜好和行为模式。他不但能够提出意见，而且还知道这些意见总统是否能够接受。因此，他是决策圈中除美国总统外最为核心的人物之一，也是对总统影响力最大的人物之一。《纽约时报》引述特朗普政权过渡团队一名高官的话说，“特朗普决定把制定军事与外交政策的重要任务交给57岁的弗林”，也从某种意义上印证了本文的判断。

（作者单位：北京外国语大学 ）

来源：中国发展观察杂志

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